Momentos económicos… e não só

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sobre “uma década para Portugal” (12)

O relatório “Uma década para Portugal” tem uma quarta área de propostas dedicadas à “promoção das competências técnicas e sociais da Administração Pública”. Neste campo, é desejável que se aproveite a experiência de reflexão das Sextas da Reforma onde diferentes textos e comentários trataram directamente de algumas das questões retomadas neste ponto. Em lugar de (re)inventar tudo, pode-se aproveitar as reflexões de outros para ter um ponto de partida. Como o documento optou por não indicar referências ou fontes de inspiração, tanto pode haver um pensamento estruturado e baseado em evidência por detrás das propostas como haver apenas uns quantos “achismos” e ideias rápidas. Também a conferência Afirmar o Futuro – Políticas Públicas para Portugal, organizada numa parceria entre a Fundação Calouste Gulbenkian e o Instituto de Políticas Públicas Thomas Jefferson – Correia da Serra, tem ideias e propostas que deveriam ser lidas com cuidado.

O primeiro ponto desta conjunto é sobre emprego público, sobre admissões e incentivos na administração pública. O que é dito não traz nada de realmente novo, nem faz pensar de forma diferente. A este propósito, reproduzo algumas das conclusões das Sextas da Reforma, a serem consideradas na apreciação destas propostas:

“Reformas permanentes que geram incapacidade de mudança, ou a instabilidade perversa

As constantes mudanças acabam por ter efeitos perversos, impedindo a consolidação de instrumentos e de objetivos. Nas palavras de Miguel Pina e Cunha, “uma mudança parece ser neutralizada por outra mudança (…) mudanças a mais impedem as alterações de ganhar raízes e de se traduzirem em novas abordagens dotadas da necessária aderência”. (…)

Mudanças que perduram levam tempo a construir

A mensagem de ser necessário tempo para uma construção duradoura de um diferente funcionamento do sector público, e dentro deste do processo orçamental, surgiu associado ao reconhecimento de que demasiada mudança acaba por nada mudar.

(…)

Em geral, leis não ditam de forma tão detalhada como se pensa a forma de trabalhar. Há sempre um elemento de interpretação humana. Primeiro, deve-se ver quanto se pode fazer dentro da legislação vigente, e depois consolidar com legislação o que se conseguiu avançar, antes de continuar com mais passos.”

Há também que pensar numa gestão de recursos humanos moderna dentro da Administração Pública. O princípio de que é preciso atrair profissionais para zonas “desertas” com diferenciação monetária constitui a admissão de o mesmo trabalho feito em diferentes zonas geográficas ser um “serviço económico” diferente. E se usar a diferenciação salarial é um instrumento óbvio e relativamente fácil, há que pensar em mais do apenas incentivos pecuniários – condições e projecto de vida profissional e pessoal, formas de levar a que esses profissionais não fiquem isolados, pensar também em vantagens em mobilidade futura de progressão de carreira, etc.

Esta forma de pensar leva directamente ao que é a segunda proposta, “política salarial e de carreiras” na administração pública, onde se fala novamente apenas nos aspectos salariais, em particular na reposição da redução salarial. O que para uma década ou mesmo uma legislatura, é pouco como pensamento. Mesmo os considerandos sobre “flexibilidade e responsabilidade” dos gestores públicos não traz grande novidade. É necessário concretizar muito mais.

Em primeiro lugar, há que vencer uma natural falta de credibilidade resultante das decisões tomadas durante o período de ajustamento. Qualquer período futuro de crise, com novo resgate ou próximo disso, poderá levar a medidas “excepcionais” que reneguem qualquer compromisso assumido agora. Para ganhar credibilidade será preciso ter passos simples e promessas e regras que sejam cumpridas.

Neste ponto sugiro a leitura do texto do Miguel Pina  e Cunha para o programa  Sextas da Refoma, “Uma burocracia insuficientemente burocratizada? Uma estranha interpretação sobre a administração da Administração Pública”, e  num texto com Arménio Rego, na conferência Afirmar o Futuro, sobre menos mudança para mais mudança (aqui).

Na parte sobre “retoma e aprofundamento das autonomia das instituições públicas”, a sugestão  de discussão é a leitura dos textos de Luis Morais Sarmento e de Orlando Caliço no Sextas da Reforma.

Reproduzindo do documento Sextas da Reforma, “Luís Morais Sarmento apresenta uma proposta de organização dos ministérios que distingue entre a componente de apoio à decisão política e a(s) componente(s) operativa(s), com duas características centrais: redução da fragmentação e tornar cada ministério sectorial o interlocutor orçamental para o Ministério das Finanças (Direção-Geral do Orçamento), em representação e agregando todas as entidades que dele se encontram dependentes. (…) [um] sistema de controlo reforçado (…) [que] assenta em várias linhas: responsabilização política ao nível do ministro de cada pasta; identificação de um responsável pela execução do orçamento do ministério, que seja o único que se relacione com a Direção-Geral do Orçamento; produção e publicação regular por cada instituição pública de uma síntese da sua situação orçamental e perspetivas, numa página A4; definição de um quadro de incentivos ao cumprimento dos compromissos orçamentais, em que ministros têm que assegurar dentro das verbas dos seus ministérios a compensação de quaisquer derrapagens orçamentais que ocorram; e responsabilização acrescida para evitar sobrestimação de receitas que são utilizadas para justificar certas despesas, mas que depois permanecem mesmo quando essas receitas não se materializam.”

A maior novidade, no sentido de ser menos vago, surge no terceiro aspecto “criação de centros de competências”, que basicamente procuram criar sistemas de serviços partilhados por vários pontos da administração pública. Havendo eventual vantagem nalguma concentração dessas actividades, o melhor modelo não é imediato pois podem também surgir problemas com alguma facilidade: ter muitos “chefes” significa confusão e dificuldade em estabelecer prioridades; não é claro se os pedidos a esses centros de competências implicam algum tipo de pagamento, mesmo que internamente à administração pública – é que se não existir, como controlar a sua utilização excessiva?

Também seria útil saber onde está a ser usado e com que resultados.


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sobre a discussão do Relatório Gulbenkian na Assembleia da República

Teve ontem, dia 12 de maio, lugar uma sessão de apresentação e debate do relatório da Gulbenkian “Um Futuro para a Saúde- todos temos um papel a desempenhar” no Senado da Assembleia da República, onde os principais partidos apresentaram as suas posições.

Antes de dar conta do que retive das posições apresentadas em detalhe, há vários aspectos que se devem referir. O relatório tem a proposta do que na versão inglesa se chama “compact for health”, e que em português fica “pacto”. Pacto tem uma conotação mais forte, a meu ver, do que é necessário alcançar – o que é preciso conseguir é uma visão partilhada e comum, com princípios, valores e objectivos gerais. Não é assinar uma política comum de saúde para os próximos 25 anos, é assumir objectivos, que podem ser alcançados de várias formas, com margem para diferentes políticas de cada um. E pareceu-me que esses princípios são em grande medida comuns, com diferenças na importância relativa de alguns objectivos e sobretudo nos “instrumentos”. Fiquei com a sensação de apenas o combate político em tempo de eleições impedir que se consiga essa visão partilhada a 25 anos.

Pontos gerais de consenso: disponibilidade para pensar num horizonte alargado, Serviço Nacional de Saúde como elemento central sem que isso signifique eliminar o sector privado do sistema de saúde português (a extensão do sector privado é um dos pontos de diferença), maior participação dos cidadãos (o que significa exactamente também terá diferenças).

Mas vamos aos pontos (telegráficos) de cada intervenção (o que deles retive, naturalmente), tentando ser fiel ao que cada pessoa disse:

Helena Pinto (Bloco de Esquerda)

  • importância de melhorar as condições de saúde e as condições de vida, expressando preocupação com o agravamento das desigualdades sociais cujo aumento afecta as condições de saúde
  • não rejeita trabalhar num horizonte temporal mais alargado, embora não se possam ignorar as necessidades urgentes dos dias que correm
  • colocar o SNS no centro das políticas de saúde
  • a participação dos cidadãos deve permitir que estes tenham uma palavra a dizer sobre como organizar toda a prestação de cuidados de saúde (expressou preocupações quanto a restrições à carta de direitos do utente)
  • defesa das equipas multidisciplinares
  • ir mais longe nos desafios: quantificar e dar meios, não serem apenas projectos, com referência ao que é proposto no relatório
  • realce ao papel dados às autarquias
  • no financiamento do SNS, defesa do uso exclusivo do Orçamento do Estado, rejeitando introduzir pagamentos na prestação e defendendo eliminar os que já existem
  • o financiamento das unidades de saúde deve ser feito com base nas suas necessidades
  • recusar que o Estado saia da prestação de cuidados de saúde; o sector privado é complementar e suplementar, não concorrencial
  • – actualmente, o sector da saúde não colhe a confiança dos cidadãos.

Paula Santos (PCP)

  • A saúde como parte da democracia social
  • Serviço Nacional de Saúde e não sistema de saúde (redução do papel do sector privado)
  • aspecto central – prevenção da doença e promoção da doença é um elemento estratégico, é necessário intervir antecipadamente
  • importância da visão de longo prazo
  • participação da comunidade em geral – é um objectivo meritório desde que não seja no sentido de transferência de responsabilidades do Estado
  • relevância do contributo da comunidade na definição das linhas estratégicas
  • mudança de centralidade dos hospitais para os cuidados de saúde primários
  • preocupação com as desigualdades
  • saúde deve ser vista como um investimento
  • a visão economicista não se pode sobrepor à visão clínica

Teresa Caeiro (CDS/PP)

  • salvaguardar o Serviço Nacional de Saúde
  • a importância de mais desafios: demências, papel dos cuidadores informais e cuidados paliativos
  • a importância de como enfrentar o desafio da inovação (incluindo a distinção entre novidade e verdadeira inovação)?
  • não há soluções fáceis e não há soluções únicas
  • não vale a pena fingir que não há problema de sustentabilidade
  • base de envolvimento alargado: prevenção, literária, acesso a informação, envolver também toda a comunidade
  • as questões da saúde serão transversais a várias áreas
  • necessidade de uma visão estratégica a 25 anos

Luisa Salgueiro (PS)

  • melhoria do SNS depende da capacidade dos actores políticos
  • há uma nova dimensão das responsabilidades a dar aos cidadãos – as estratégias para promoção de estilos de vida saudável estarão associadas com uma nova cidadania
  • evolução positiva nos 35 anos do SNS não impede que haja espaço para melhoria
  • relevância da definição de uma estratégia de sustentabilidade
  • é positivo o reforço da saúde pública
  • relevância de aprender para depois generalizar
  • este relatório não critica os limites constitucionais e confia no actual sistema
  • o próximo governo encontrará um SNS fragilizado

Luis Montenegro (PSD)

  • relatório foi elaborado num período de dificuldade acrescida para Portugal
  • o sistema de saúde apresentou resiliência pela dedicação dos profissionais de saúde
  • não colhe a ideia de que o SNS está mais fragilizado hoje
  • atender ao esforço feito para regularizar a dívida, o que foi feito mantendo o essencial do SNS
  • importância do combate às situações de fraude
  • apesar de todas as dificuldades, o SNS conseguiu oferecer mais (melhoria de acesso com mais consultas, internamentos, urgências; evolução da política do medicamento).
  • aumento das isenções das taxas moderadoras
  • fazer o debate sem estar à procura de limitações ideológicas, encarar a evolução do SNS com a distância possível do combate político imediato
  • proposta de um pacto, comprometimento alargado dos partidos políticos, mas também dos cidadãos, autarquias, profissionais de saúde, etc… – ideia que não deve ser desmerecida
  • imperioso garantir estabilidade para que se produzam resultados
  • não há divergências de fundo quando aos grandes objectivos

Paulo Macedo (Ministro da Saúde)

  • o relatório teve o cuidado de conhecer o presente e as tendências para estabelecer o ponto de partida
  • necessidade de um compromisso quanto ao futuro, com um conjunto de princípios que não sejam apenas generalidades
  • temos um SNS de elevada qualidade que presta serviços relevantes e é tido em apreço pela população
  • para o futuro: reduzir a mortalidade precoce, aumentar a qualidade de vida acima dos 60 anos, melhor cuidados informais também potenciais pelas tecnologias de informação, cuidados de proximidade, maior transparência, maior conhecimento dos resultados em saúde, redução das iniquidade
  • primeira iniciativa, redução da infecção hospitalar, está no terreno
  • a prazo, obter custos de infraestrutura mais baixos
  • como aumentar a liberdade de escolha do cidadão?
  • é saudável a diferença entre partidos, dentro de um compromisso global

Guilherme Silva (presidente da sessão, vice-presidente da Assembleia da República)

  • comum a todas as intervenções – contributo positivo do relatório produzido pela Fundação Calouste Gulbenkian
  • necessidade de passos de convergência para uma visão estratégica a 25 anos
Créditos fotográficos: Facebook da deputada Luisa Salgueiro

Créditos fotográficos: facebook


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sobre “uma década para Portugal” (11)

A terceira área de conjuntos de propostas é a educação, “um sistema educativo para um mundo globalizado”. As propostas apresentadas são bastante triviais. Falta em todas elas uma descrição do impacto que possam nas contas públicas, no investimento, no crescimento económico ou em qualquer outra das variáveis que foram definidas como objectivo. A primeira proposta é de “criação de um quadro docente estável nas escolas”, a segunda é o “aprofundamento das experiências piloto feitas com escolas e no âmbito dos TEIP no sentido de um combate sério ao abandono escolar e à retenção”(pressuponho que TEIP seja territórios educativos de intervenção prioritária (?)) e a terceira “aposta num ensino secundário profissionalizante feito em colaboração estreita entre as escolas e empresas”.

Em qualquer uma destas propostas, seria interessante clarificar que mecanismos ou enquadramentos institucional fazem a disseminação de boas práticas e se deixam depois à liberdade de cada escola a escolha da “melhor prática” que a ela se ajusta. Volta-se também para inevitável (?) modelo de que a ligação ao tecido empresarial é que é, com as palavras do costume (empregabilidade, competências técnicas e transversais, qualificação, etc.). Dado que este discurso é recorrente, o primeiro passo deverá estar em perceber porque ainda não se passou da retórica à prática.

Na verdade, porque é que as empresas de uma região quererão estimular competências transversais e não as competências específicas que lhes interessam? porque terão interesse em ano após ano repetirem este processo? não terão certamente capacidade de empregar todos os alunos que as escolas querem que formem? Se as escolas definem com as empresas da sua região “currículos claramente virados para a empregabilidade”, aceita-se então que o ensino será diferente de área para área? (de outro modo tem-se uma contradição), e se é diferente de área para área, então os alunos deveriam ter informação sobre as diferentes possibilidades e ter mobilidade? (de outro modo, porque é os alunos de uma área geográfica deverão ficar “agarrados” ao que as empresas dessa área definem?) Como é que se garante uma igualdade de oportunidades via ensino com este modelo empresarial?

E se as empresas possuem interesse nestas parcerias, não deveriam também entrar com recursos? e se não têm interesse, como garantir que a parceria funciona bem?

As intenções podem ser boas, mas os detalhes são essenciais para o sucesso. Será que se consegue apresentar a base de evidência para um modelo de organização destas relações que cumpra princípios gerais e que atinja os objectivos pretendidos?

Outras duas propostas no campo do ensino são “reforçar o acesso e a empregabilidade no ensino superior” e “formação ao longo da vida. Também aqui há uma visão geral mais do medidas concretas. E há ideias até com algum interesse, mas sem serem devidamente exploradas. Por exemplo “criar incentivos (…) ponderando consignar uma proporção do IRS pago pelo ex-alunos de cada Universidade ao seu financiamento” (em que condições, durante quanto tempo, e dos ex-alunos que trabalhem no exterior, podem os ex-alunos “bloquear”, com que liberdade podem esses fundos ser usados, isto ainda antes de pensar no valor a transferir).

Na formação ao longo da vida, cai-se nas políticas activas de emprego. Sendo claramente adequada a preocupação com o desemprego de longa duração, o primeiro passo é saber que políticas resultaram ou não. O facto de poder haver propostas neste campo que podem ser concretizadas, a acreditar no que está escrito, com as verbas que “já estão previstas no âmbito dos fundos estruturais”, não significa que estas sejam automaticamente as melhores políticas.


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sobre “uma década para Portugal” (10)

Seguindo a lista de medidas do relatório, a próxima é “redução dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais”, que tem como pontos de interesse a simplificação do sistema de taxas. Sendo boa ideia simplificar, dois comentários rápidos: não há qualquer ideia do impacto que possa ter nos vários objectivos de interesse. E por outro lado, perde-se a oportunidade de pensar em termos das distorções que são criadas pelas taxas marginais de imposto muito diferentes das taxas médias para níveis de rendimento relativamente baixos (quando comparados internacionalmente). Este aspecto está ligado a um aspecto que foi mencionado a propósito do mercado de trabalho – investimento específico que aumente a produtividade. Do ponto de vista do trabalhador, investir pessoalmente tempo e esforço em ser mais produtivo para passar de um salário de 1500 para 2000 euros por exemplo, significa o quê? se for aumentando em 500 euros qual o seu rendimento liquido adicional (dependerá da taxa marginal de imposto que tenha de pagar e das contribuições para a segurança social); e se for uma passagem de 2000 para 2500 euros? e de 2500 para 3000 euros mensais? Pode-se argumentar que estes não são a maioria dos salários pagos em Portugal, mas se há preocupação com reter profissionais qualificados, ter inovação, etc., os salários líquidos em Portugal irão ser comparados com os que podem ser obtidos fora.

E surge depois a “redução do IVA da restauração de 23% para 13%”. A única forma de entender esta medida é a teimosia política. Não se está a ver onde esta medida aumente a produtividade da economia (a restauração não será uma actividade de elevado aumento da produtividade), nem como consegue aumentar a internacionalização das empresas portuguesas, ou como dá emprego a pessoas com maiores qualificações, ou promove a inovação (bom, há as duas estrelas Michelin do Chef Avillez, mas será esse caminho realmente alcançável e com esta redução do IVA). E porque irá uma taxa menor reduzir a evasão do imposto? (e não deveria a evasão ser combatida de outra forma se for significativa?). Pressupõe também que a redução do IVA se traduz numa transposição de menores preços para os consumidores. De certeza que será assim? ou o mecanismo antecipado é que com menor IVA haverá mais abertura de restaurantes com preços mais baixos?

Nesta medida, preciso de muito mais informação para ficar convencido que tem os efeitos que anunciam que tem.

Da redução do IVA da restauração segue-se para a tributação do património imobiliário. Onde à (tradicional) promessa de simplificação (que com elevada probabilidade ficará à espera dos documentos legais necessários) se propõe uma recalibragem dos valores das taxas. O objectivo parece ser diminuir os custos de mudança de residência própria, que é provavelmente um dos obstáculos a um melhor funcionamento da economia, levando as pessoas para onde há oportunidades de emprego. Embora simpatize com a ideia, há demasiadas perguntas sem resposta, e que provavelmente tenderão a travar qualquer mudança: qual o impacto orçamental? qual o impacto no mercado imobiliário? qual o impacto distributivo? qual o efeito riqueza que provoca via preços das habitações – ao baixar o imposto num certo tipo de habitações, aumenta-se a procura dessa tipologia, o que fará o seu preço subir, o que tem uma redistribuição de riqueza implícita.

Por fim, vem aqui autonomizado o “imposto sobre heranças de elevado valor”, que tinha sido introduzido quando se falou na diversificação das fontes de financiamento da segurança social. É feita uma justificação com base em comparação internacional. Seria interessante que também fosse adicionada informação sobre o que sucedeu quando esses impostos foram introduzidos e saber se as receitas estimadas corresponderam às receitas efectivas do imposto.

A justificação da taxa por comparação com as taxas de IRS é até certo ponto abusiva. A tributação em IRS corresponde a uma tributação de um fluxo. Se as heranças forem em imóveis, por exemplo, como são tributados em IMI, a tributação sobre herança é mais próxima de um imposto sobre aquisição do que de um imposto sobre rendimento. E sendo um stock pagaram-se impostos nos rendimentos que geraram esse stock. Se a herança for poupança está-se a tributar poupança que se queria estimular. No caso dos imóveis, o registo de novos donos por herança será mais complicado (poderão não ter liquidez para fazer o pagamento). Será que foram pensados todos os incentivos que este imposto introduz?


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voltando à TAP e a 30 milhões de dano – desabafo como consumidor

Fiquei surpreso com uma afirmação atribuída a um responsável do sindicato dos pilotos que faz neste momento uma greve na TAP: “Conseguimos infligir um dano de 30 milhões de euros na companhia e penso que isso não devia ser desvalorizado pelo Governo“.

A surpresa não está em que tenham conseguido provocar um prejuízo desta natureza à TAP (que se for pago pelos contribuintes portugueses num valor per capita daria 12 euros para 4 pessoas).

Humildemente confesso que contribui para esse prejuízo – tendo uma viagem a realizar por motivos profissionais dentro da janela de greve, optei por marcar noutra companhia para me poupar a maçada de eventual cancelamento do voo. Mas o que eu gostaria mesmo era de ter tomado essa decisão, tendo como resultado que a perda de receita fosse total e integralmente imputada aos grevistas, e não prejudicasse os restantes trabalhadores da TAP.

Desabafos de um utilizador regular da TAP que não tem a opção de fazer greve apenas ao serviço fornecido pelos pilotos grevistas…


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sobre “uma década para Portugal” (9)

A segunda grande área de propostas do relatório tem como título “Uma fiscalidade promotora da criação de emprego e dos investimentos em capital humano”, dentro da qual surge em primeiro lugar “aumento da progressividade do IRS, nomeadamente através da eliminação gradual da sobretaxa”.

Esta primeira medida é apenas e simplesmente a retirada da sobretaxa sobre o IRS em 2016 e em 2017. Não é dito qual a receita que se perde, e quais os efeitos sobre emprego, sobre o incentivo ao investimento específico, sobre o crescimento, sobre a sustentabilidade das contas públicas. Deve, provavelmente, ser vista como uma vontade, dado que as condições das contas públicas para esses anos serão determinantes para a sua aplicação ou não. Não é, por si, grande novidade como intenção nem constitui factor diferenciador como proposta de política.

Mais arrojada é a medida seguinte, “compromisso de apoio ao rendimento e restrições de liquidez das famílias”. O que parece estar subjacente é criar um “choque de consumo” – relançamento da economia portuguesa “através da dinamização da procura interna e da poupanças das famílias”.

A dúvida imediata é como compatibilizar com outras ideias – ao mesmo tempo aumentar consumo e poupança (que se disse ser demasiado baixa) sem ter um aumento de produtividade.
A solução apresentada é imaginativa “o financiamento da medida é feito através do ajustamento das pensões num valor actuarialmente neutro para o sistema” – ou seja, é como cada pessoa “pedisse” emprestado à sua pensão futura para aliviar a restrição de liquidez hoje. Só que então implica pensar no sistema de pensões como um sistema de capitalização, ou pelo menos baseado em contas actuariais de capitalização. Mas foi dito noutras medidas que se tem e vai-se ter um sistema de repartição (ainda que as contas ilustrativas então apresentadas fossem as de um sistema de capitalização para constituição da pensão). Ou seja, há aqui uma grande indefinição sobre qual o sistema de pensões que se pretende e como funciona. As diferentes medidas têm que estar de algum modo harmonizadas nos instrumentos que utilizam.

Por outro lado, a próprio lógica da medida pode ser questionada. Porque é esta restrição de liquidez uma falha de mercado? Aparentemente tem por base o pressuposto que se deve manter o nível de consumo anterior, o qual não se pode considerar que fosse um nível de consumo “eficiente” face à capacidade de produção da economia. Creio que se está a confundir restrição de liquidez com restrição orçamental (o consumo é limitado pelos recursos disponíveis).

Outro pressuposto, que não é explicitado ou demonstrado, é que ao colocar mais rendimento nas mãos das famílias tal irá criar procura que leva a investimento e por esse caminho postos de trabalho. Ora, se houver um aumento de rendimento das famílias é provável que parte vá dirigir-se para bens importados.

Por outro lado, como é aliás reconhecido, nem todas as famílias terão restrições de liquidez, e sendo a medida não discriminatória, estar-se-á a forçar todos a pedir emprestado da sua pensão futura, numa conta intertemporal de descontos e benefícios que não existe, e que pelo menos deverá ter associada também a possibilidade de não consumir (o que significa então uma transferência de pensão pública para sistema de pensão privada como forma de compensação de quem não tiver restrições de liquidez?). Por outro lado, se houver incerteza suficiente sobre as regras futuras de pensões e miopia quanto ao futuro em termos de construir o plano de rendimentos intertemporal (uma “falha de mercado” que justifica sistemas públicos de pensões), então a proposta acentua essa “miopia”. A esperança parece ser que este choque gere crescimento económico que permita depois repor o valor das pensões (mas se for numa lógica de conta intertemporal terá que ser por aumento de descontos e apenas por aumento de rendimento ou por alteração da taxa de desconto?). (sugestão de leitura sobre estes aspectos de miopia aqui).

Não deitando já fora esta medida, o ónus está nos proponentes mostrarem de forma detalhada como funciona e que instrumentos necessita, e sob que hipóteses terá o efeito que dizem que terá.


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sobre “uma década para Portugal” (8)

Continuando a análise do que está no relatório, o tópico seguinte é “Reposição de mínimos sociais” e basicamente consiste em mais prestações sociais (abono de família e similares, maior acesso/reposição de acesso ao rendimento social de inserção, reposição do complemento solidário para idosos).

Não se percebe se é apenas por um ano ou é válido para todos os anos da legislatura (está escrito “Período do impacto da medida: 2016” em dois dos casos, e no outro – o referente ao RSI – os anos 2016-2019).

Em termos dos valores anunciados para o impacto,no total de 138 milhões de euros em 2016 e 90 milhões nos restantes anos, não é explicitado como se chegou a esses valores e de que dependem, nem como influenciam o cenário macroeconômico que é apresentado no final do relatório.

Não são discutidos que ajustamentos os agentes económicos poderão ou não fazer face a estas transferências.

De seguida, entra-se noutro ponto referente à Segurança Social “Diversificação do financiamento da Segurança Social” (escapa-me porque não colocaram todos os temas referentes ao sistema de segurança social juntos, e porque não houve uma diagnóstico cuidado que permitisse perceber o fluxo lógico de evidência – problema – proposta de resolução).

E aqui surge o que me parece ser um equívoco na leitura da situação – quando se diz que é necessário o alargamento da base de financiamento, o que se está realmente a dizer é que os direitos atribuídos aos pensionistas não conseguem ser satisfeitos apenas com o crescimento da economia (que não cresce) e por isso é necessário ir buscar aos outros agentes da economia. Na verdade não é diversificação do financiamento, é redistribuição adicional a favor dos pensionistas – para uma economia que não cresce, os outros têm que dar mais para os pensionistas.

São apontadas três fontes adicionais de receita para a segurança social:

a) consignação de parte do IRC

b) novo imposto sobre heranças de elevado valor

c) receitas da taxa de penalização da rotação excessiva (que estava numa proposta anterior sobre o mercado de trabalho)

A discussão está colocar apenas em termos dos valores das taxas para gerar uma receita de 440 milhões de euros. Mas as contas que são feitas nesta parte do relatório são particularmente confusas. Se a medida é diversificar fontes, como é que há necessidade de “financiamento da medida”. A sensação que fica é que este texto estaria a justificar custos de uma outra medida do relatório, e que foi depois colocado em separado. Diversificar fontes de financiamento não implica despesa, significa apenas mais receita para qualquer coisa.  (Também posso estar a ler mal esta secção, mas atrevo-me então a dizer que a culpa é de quem escreveu em qualquer caso).

O problema central com esta diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social (isto é, ir buscar dinheiro algures) é que sem ser dado detalhe de como são obtidas as simulações de receitas, não se tem a certeza se se está a ignorar ou não o ajustamento dos agentes económicos, por um lado, e se se tem em conta que pelo menos uma das soluções gera mais instabilidade.

Vejamos.

A receita de IRC será pró-ciclica – em anos bons, haverá mais receita, em anos maus menos – o que significa que em períodos de recessão económica esta linha na diversificação acentua a variância das receitas da segurança social. Como se lida com esse aspecto? entra tudo no fundo de suavização das flutuações económicas?

O novo imposto sobre heranças (e doações, suponho) vai levar a que ajustamento? saída das heranças para outros países? procura de reservas de valor que móveis e por isso dificilmente tributáveis? Assumir que esta base de tributação, sobretudo por se referir a heranças de mais de um milhão de euros, se manterá imóvel à espera de ser tributada é de alguma ingenuidade.

Por fim, a taxa sobre a rotação excessiva de trabalhadores, se o objectivo é reduzir a rotação excessiva, se a medida for bem sucedida no seu objectivo de mitigar a redução na rotação de trabalhadores, então a receita não existirá no montante previsto (no limite pode mesmo não existir rotação excessiva, logo não haver receita). Ou se a receita for elevada, significa que se falhou no objectivo de incentivo da medida. Ter como objectivo uma receita que é tanto mais relevante quanto menor sucesso tiver outra medida parece-me um pouco estranho.


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depois da autonomia universitária, depois da falta de autonomia universitária, a introdução do conceito de disautonomia universitária…

(texto saído no Jornal Público, 6 de maio de 2015)

A autonomia das universidades públicas tem sido referida amiúde nos últimos 20 anos. A noção mais comum é essa autonomia universitária requerer um ambiente legal e de financiamento estável.

A discussão sobre a autonomia universitária, ou a falta dela, anda frequentemente à volta desses aspectos. O sistema educativo português sofreu cortes financeiros muito significativos, superiores a 10%, em termos nominais, nos últimos anos. Mas esse pano de fundo de exiguidade e de penúria, que nos estigmatiza mas que nem todos admitem, não é o tema deste texto, mesmo que esteja inevitavelmente presente.

A autonomia das universidades exige também a existência de comunicação fluida e coordenação com o Governo, que financia hoje em dia apenas parte da actividade desenvolvida.

É precisamente neste aspecto que é útil olhar para o conceito de disautonomia, termo que em medicina se refere ao mau funcionamento do sistema nervoso autónomo. Este mau funcionamento afecta os nervos que conduzem informação do cérebro aos órgãos do corpo e vice-versa.

Disautonomia é diferente de falta de autonomia. É a falta de ligação necessária entre as várias partes para que o todo possa funcionar.

Portugal, ao contrário do que sucedeu na Europa, através do aumento do financiamento público, ou nos Estados Unidos, através do financiamento privado, leia-se das famílias, nunca beneficiou de um período de estabilidade financeira, condição necessária que lhe permitisse desenvolver o sistema de ensino superior para responder às necessidades do país no que toca a qualificações e a competências. O esforço feito no financiamento da ciência, nas últimas décadas, nunca nos conseguiu levar a patamares da percentagem do PIB comparativos com os nossos parceiros europeus, mas, apesar disso, permitiu o aparecimento de universidades competitivas e apelativas internacionalmente.

Os desafios lançados ao ensino superior, num contexto global, justificam decisões estratégicas envolvendo a educação, a economia, os empregadores e os diversos actores sociais.

Usando uma linguagem próxima da medicina para caracterizar a nossa situação actual pode dizer-se que começamos a ter órgãos capazes de funcionar de uma forma autónoma. Falta-nos, infelizmente, uma coordenação que existe em todos os países que têm sistemas universitários competitivos, sob as mais variadas formas: incentivos financeiros (devidamente contratualizados), controlo da qualidade, intervenções dos mais variados stakeholders. Contudo, em Portugal, o problema é ainda mais grave, porque a comunicação entre as várias universidades e o Governo funciona de uma forma deficiente e com numerosas barreiras, algumas delas verdadeiramente intransponíveis, mesmo quando dependem, supostamente, apenas das próprias instituições.

Se continuarmos assim, não vale a pena lutar por mais autonomia universitária, mas sim assistir, estupefactos, à progressão deste estado de disautonomia, em que vivemos, como sucede nalgumas doenças, muito frequentes, como a diabetes, em que os órgãos não se encontram primariamente lesados, mas a doença está nos vasos que os irrigam e nos nervos que os estimulam e que não conduzem bem os estímulos ou mesmo, como muitas vezes sucede, nada conduzem.

Em disautonomia universitária, os diferentes órgãos, leia-se as instituições que constituem o ensino superior, trabalham de forma independente, frequentemente em descoordenação entre si. E a fadiga (administrativa, de regras de controlo ad hoc) instala-se. Durante algum tempo, o sistema parece funcionar, até que os efeitos desse mau funcionamento começarão a ser visíveis. Um sistema em disautonomia compromete a eficácia e a eficiência do ensino superior. Resolver a situação de disautonomia não é falar em (mais) autonomia universitária ou apenas em mais financiamentos. Resolver consiste em assegurar uma ligação fiável, célere e duradoura entre as várias partes do sistema de ensino superior antes que seja demasiado tarde e a doença se torne irreversível.

António Rendas e Pedro Pita Barros

Universidade Nova de Lisboa


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sobre “uma década para Portugal” (7)

A quarta medida tratada no relatório tem um titulo longo “política social mais equitativa: um sistema de pensões sustentável através de um compromisso intergeracional estável e maior eficácia e rigor nas prestações redistributivas”.

Esta medida é mais um título para várias propostas que são feitas.

São introduzidos os objectivos de um sistema público de segurança social: 1) garantir benefícios que por falha de mercado a “provisão privada é insuficiente ou inexistente”; 2) coesão e equidade social; 3) crescimento económico sustentável.

Destes não é óbvio que o “crescimento económico sustentável” seja um objectivo para o sistema de segurança social. Diferente é dizer que qualquer sistema de segurança social tem que ser compatível com ter-se um crescimento económico sustentável. E colocando a questão em termos de falhas de mercado, é esperado que sejam detalhadas quais são as falhas de mercado em causa.

Na discussão da parte das pensões, a discussão é confusa e optou por não discutir outras opções que têm sido apresentadas (ver aqui por Jorge Bravo e aqui por Margarida Corrêa de Aguiar).  Mesmo que fosse para discordar, era bom ter a sensação de que as propostas são inseridas dentro da discussão que tem ocorrido em Portugal sobre este tema das pensões.

Aliás, o próprio exemplo de formação de pensões adopta a versão mais simples de considerar contribuições que se acumulam a taxa zero. Tomando esse exemplo, se para 217 euros de contribuição para pensões por mês (3038 euros por ano, ignoremos a inflação), resulta uma acumulação directa de 121 520 euros em 40 anos, se houver uma taxa de retorno de investimento de 2% por ano, o valor total é de 183 501 euros, e a pensão nos 20 anos seguintes em vez dos 433 euros são 539 euros. Mas se a taxa de retorno de investimento das contribuições for de 3% ao ano, então o valor acumulado é 229 069 euros, e a pensão mensal 608,93. Porquê perder tempo com estas contas? porque demonstram a importância que pode ter a forma como são investidos os valores descontados para pensões.

E curiosamente como logo a seguir se diz que “o sistema é gerido com um princípio de repartição”, então estas contas deveriam ser irrelevantes, com ou sem taxa de retorno, porque num sistema de repartição o que interessa são os fundos recolhidos em cada momento para pagar as pensões desse mesmo momento. Aliás, só no sistema de repartição se tornam relevantes para a sustentabilidade a evolução do número de contribuintes, a contribuição média, o número de pensionistas e a pensão média. Apesar de antiga, uma das melhores discussões sobre fundamentos dos sistemas de pensões estão em Feldstein e Liebman (no Handbook of Public Economics, versão draft aqui).

O problema central das pensões (e da sustentabilidade do sistema) não é da arquitectura financeira e sim dos fundamentos reais subjacentes. Os direitos a uma pensão são um direito sobre a produção realizada na economia em cada ano. Se essa produção varia, mas os direitos a pensões são fixos, significa que são os trabalhadores a suportar todo o risco dessas flutuações. Quando as pensões não são muito elevadas, os pensionistas são poucos e a economia tem tendência de crescimento ainda que com flutuações, o custo de colocar todo o ajustamento nos trabalhadores não é muito elevado. Quando a economia não cresce, quando a pensão média aumenta e quando o número de pensionistas é elevado, o ajustamento sobre os trabalhadores torna-se mais extremo e daí a ter que pensar em mecanismos de partilha do risco macroeconómico entre todos, incluindo pensionistas, tem que passar a ser encarado. Essa partilha de risco é de algum modo automática num sistema de capitalização (em que cada um desconta e com isso constrói o valor da sua pensão, que será maior ou menor consoante o rendimento dos fundos em que são aplicados os seus descontos – e que é a forma de pensar inerente à caixa apresentada na página 37 do relatório). Num sistema de repartição, terão que ser pensados outros mecanismos.

Em Portugal, numa das reformas anteriores do sistema de pensões foi introduzido um factor de sustentabilidade, mas esse factor que ajusta a pensão ao risco da esperança de vida, não acomoda as flutuações macroeconómicas. Daí que a proposta venha falar na revisão do factor de sustentabilidade. Mas não será suficiente – se o factor de sustentabilidade é usado apenas para definir a pensão, não consegue ajustar a pensão a flutuações posteriores das condições macroeconómicas. É necessário pensar na melhor formulação, até porque a capacidade de reacção a condições adversas é diferente quando se está em idade activa ou quando se está reformado.

Não haverá soluções simples, e qualquer solução terá que passar por uma explicação cuidada e pela criação de mecanismos de ajustamento adicionais, mesmo para quem estiver já reformado, face à variabilidade das condições macroeconómicas. Um exemplo, apresentado anteriormente neste blog há dois anos e com discussão das implicações para Portugal, está aqui.

As propostas são, neste ponto, muito vagas – “significativo reforço das taxas de actividade e emprego” é algo que se quer fazer igualmente por outras razões, e se fosse fácil e se soubesse como, já teria sido feito; “gestão reformista do sistema de pensões” não quer dizer nada quanto às opções a tomar. Não há uma definição de que riscos se quer cobrir. De que forma se quer cobrir. De onde estão as falhas de mercado do funcionamento privado que justificam a intervenção. De porque é que a intervenção pública consegue resolver onde há falhas de mercado (partir da hipótese que a intervenção pública consegue sempre resolver problemas de falhas de mercado não é apropriado).

A ausência de comentário ou discussão de outras propostas que têm sido apresentadas para reflexão, a mistura de vários conceitos, e o tom geral desta secção têm que ser resolvidas com propostas mais concretas e quantificadas. Basta pensar que a segurança social e dentro desta as pensões são um dos maiores elementos das despesas pública actuais.

Pela sensibilidade do tema e pelas várias discussões e propostas alternativas existentes, o que está no relatório é claramente insuficiente para se perceber cabalmente que proposta é feita, porquê e com que consequências.


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sobre “uma década para Portugal” (6)

No relatório “Uma década para Portugal”, a medida seguinte é “Responsabilizar as empresas  pelos custos sociais do desemprego”.

Esta medida completa a anterior, pois pretende controlar um efeito “externo” causado pelas empresas. Como empresas que despedem mais frequentemente criam mais custos sociais, a sua contribuição para o financiamento do sistema social de apoio no desemprego deverá ser mais elevada. Corresponde a um “velho” princípio económico de eficiência de funcionamento do sistema económico em que os agentes económicos devem suportar os custos das suas decisões e opções.

Esta diferenciação cria um incentivo explícito em ter menor rotação de trabalhadores, e com isso contribui para maior produtividade (volta-se ao argumento de que menor rotação antecipada leva a maior investimento de ambas as partes, que gera maior produtividade, maiores salários, e maior crescimento da economia).

Em defesa desta ideia é referido que esta solução é usada nalguns países (quais?) com sucesso.

É uma proposta que tem uma justificação clara e que deverá ser encarada seriamente. Além dos benefícios é necessário conhecer os potenciais custos que possa envolver. Por exemplo, qual o ajustamento esperado das empresas a este mecanismo? em particular, que possibilidade  existe das empresas repercutirem este custo sobre os trabalhadores via menores salários? e em termos de eficiência se isso suceder, é bom ou mau? (de certa forma, tudo o resto igual, as empresas com maior rotação teriam menores salários por imporem parte do custo de maior contribuição aos trabalhadores, o que a prazo as levará a serem menos capazes de atrair os melhores trabalhadores – a dinâmica natural, mesmo com repercussão de custos sobre os trabalhadores favorece maior produtividade e maiores salários em média?)

Para esta medida é referida uma simulação que teria sido feita, mas não mais do que isso. Teria sido útil a publicação da simulação detalhada num documento técnico separado, incluindo aí também os efeitos esperados sobre o nível de emprego e sobre as finanças públicas.

Depois desta medida, surge a proposta de um “Complemento salarial anual”. O problema que procura resolver é dar um rendimento mínimo anual a quem transita frequentemente entre situações de emprego e desemprego e para quem tenha rendimentos de trabalho inferiores ao salário mínimo. A proposta é de criação de um complemento salarial anual. A justificação é sobretudo de combate à pobreza, e seria útil saber que intervenções alternativas existem, e como se comparam entre si.

Há também uma argumentação de eficiência, baseada na ideia de que sendo a medida apenas aplicável a quem declare rendimentos do trabalho, levará a uma maior integração no mercado de trabalho dos muito baixos rendimentos. Mas também será de considerar seriamente como se pode “jogar contra o sistema”. Por exemplo, o que impede de haver mais rendimentos não declarados para que o trabalhador possa ir buscar este complemento? a empresa e o trabalhador poderão poupar contribuições para a segurança social sem que isso se traduza num menor rendimento formal do trabalhador? e como conta este complemento para a constituição de um direito futuro a pensão?

Na simulação da medida que é referida não é claro como estes aspectos terão sido, se foram, tratados.

O interesse em dar um seguro público que cubra casos que actualmente se encontram desprotegidos tem os seus méritos. Resta saber se o instrumento escolhido terá apenas os efeitos desejados, ou se poderão existir situações em que seja manipulado ou abusado, incluindo situações de acordo informal entre empresa e trabalhadores (mais provável em empresas pequenas?).