Momentos económicos… e não só

O capítulo 3, “O cenário macroeconômico”, basicamente coloca como ponto de partida as projecções internacionais sobre a economia portuguesa, destacando um cenário central e dois casos mais extremos, um melhor e outro pior. Não houve aqui nada que me levasse a comentário em particular. É uma opção, razoável como ponto de partida.

Entra-se assim no capítulo 4 “Medidas para transformar as condições de crescimento da economia portuguesa”, tendo como propósito medidas para a próxima legislatura 2016 – 2019, e lá ficou a “década” limitada a 4 anos. Mas não há qualquer calendarização das medidas, nem sequer em termos de que ano da legislatura corresponde ao seu início (se são todas para o primeiro ano, não acredito que nos anos seguintes não queiram ter mais medidas….), mesmo que digam que algumas das medidas “apenas serão sensíveis após o termo do período em análise” (mas depois não dizem quais).

Objectivos das medidas:

1) relançar o crescimento

2) reforço da equidade social

3) sustentabilidade das finanças públicas

4) corrigir os factores estruturais que têm determinado o baixo crescimento da produtividade

A referência à simulação de impactos é feita de forma cautelosa, e na verdade não será algo verdadeiramente central ou marcante deste relatório, embora fosse essa a expectativa, pois a informação que será prestada em cada política ou proposta de medida é insuficiente para se perceber como afecta o cenário e como interage com as restantes medidas.

Vejamos então agora política a política, segundo as respectivas subsecções.

A primeira é “Uma política social mais equitativa e um mercado de trabalho mais justo e eficiente”. Primeira observação, deviam e ganhavam em ser duas secções separadas. Misturar na análise argumentos de equidade e de eficiente é normalmente pouco útil para clarificação do que está em causa. E como não há a definição do que é mais equitativo (igualdade não é equidade, igualdade de oportunidades pode dar origem a desigualdade de resultados por decisões diferentes dentro das mesmas oportunidades, etc.) torna-se complicado perceber até que ponto as medidas propostas cumprem objectivos que sejam pretendidos.

Ao misturarem-se vários problemas misturam-se soluções. Felizmente, há uma subdivisão em tópicos que ajuda a mitigar esta confusão.

A primeira subsecção é designada “o contrato para equidade laboral”. Deixando de lado o que possa ser “equidade laboral”, os objectivos da proposta são enunciados de forma clara – reduzir os contratos a prazo, vistos como sendo excessivos, resolver o problema da baixa protecção e da baixa conversão de contratos a prazo em permanentes, por um lado. Por outro lado, alcançar o objectivo de simplificação contratual e redução da litigância na cessação da relação laboral.

A proposta é também clara: limitar os contratos a prazo a situações de substituição de trabalhadores; introduzir um novo regime conciliatório de cessação do contrato de trabalho, aplicável aos novos contratos. A proposta envolve também que “empresas com maiores índices de instabilidade laboral [suportem os respectivos] custos sociais através de contribuições sociais mais elevadas”.

Ou seja, em vez de despedir por terminar o contrato a termo certo, despede-se com outro mecanismo, mecanismo esse que se pretende tenha propriedades económicas mais interessantes que o contrato a termo certo.

É certamente uma proposta que merece ser discutida.

Dentro do enquadramento dos objectivos que o próprio relatório fixou, é importante perceber como é que esta proposta contribui para o crescimento económico. A resposta está no aumento da produtividade, o que se supõe seja o resultado de maior investimento das empresas nos trabalhadores e destes na empresa. Ou seja, o pressuposto, a ser justificado e demonstrado, é que este novo tipo de contratos consegue levar a maior investimento específico de ambas as partes (investimento específico é investimento material ou imaterial que aumenta o valor da relação em causa e que não pode ser facilmente transposto para outra relação laboral, seja da empresa com outro trabalhador, seja do trabalhador com outra empresa).

Outro pressuposto base para a proposta aumentar a eficiência de funcionamento da economia é os contratos a termo certo actuais levarem a uma rotação excessiva de trabalhadores, com custos sociais que são “exportados” pelas empresas, e assim a opção de ter contribuições sociais diferenciadas tem como propósito levar a que as empresas “internalizem” esses custos que causem. Esta é uma justificação de eficiência e não de equidade.

Creio que também seria interessante, nesta linha de argumentação, penar em mecanismos que fizessem as empresas apropriarem-se de alguma valor da formação que dão os trabalhadores, mesmo que estes deixem as empresas, como forma de fomentar o investimento específico, e com isto até eventualmente levar a que haja menor rotação de trabalhadores por iniciativa das empresas.

Em termos de contribuição para os diferentes objectivos, não há propriamente uma análise sistemática ou uma quantificação de efeitos – qual o impacto na taxa de crescimento da economia? qual o efeito sobre a sustentabilidade das finanças públicas? qual o contributo para a internacionalização das empresas (aspecto que surge no primeiro parágrafo do relatório)? como aumenta a protecção social?

No 1º de Maio, é até apropriado falar do diagnóstico do relatório quanto ao mercado de trabalho. Esta subsecção é claramente mais interessante que as anteriores. Além de ter informação geral sobre a evolução do mercado do trabalho, estabelece implicações – por exemplo, “menos de 1/3 dos desempregados [teve] acesso a subsídio de desemprego” com a implicação “elemento a ponderar na formulação da política pública neste domínio”.

Também o facto de o aumento do desemprego (e diminuição do emprego) estar mais associado a “uma diminuição da criação de postos de trabalho (…) do que a um aumento da destruição dos postos de trabalho e dos despedimentos” é importante. A implicação é a necessidade de motivar a criação de novas empresas, e não a mera segurança no posto de trabalho existente, para promover o crescimento económico.

Ou ainda, “O peso excessivo dos contratos temporários é um obstáculo relevante ao progresso da produtividade ao reduzir os incentivos aos investimentos em capital humano específico”, que numa linguagem simples significa que contratos a termo certo levam a que o empregador não queira desenvolver profissionalmente um trabalhador que sabe que irá substituir, e como atal o crescimento da produtividade fica aquém, se calhar muito aquém, do que se poderia ser e que motivaria crescimento económico e salários mais elevados. E dá uma visão associada com a eficiência do funcionamento da economia para pensar nos contratos de trabalho, não uma visão de equidade ou de distribuição de poder. A diferença fundamental é que numa visão de eficiência, todos os lados podem beneficiar com um funcionamento mais eficiente dos mecanismos de mercado de trabalho.

Acrescente-se ainda a posição de que a negociação colectiva “vista frequentemente como um obstáculo à flexibilidade, não parece ter, além do seu importante significado simbólico e demonstrativo, um impacto significativo”. Seria interessante referências para a base de evidência de um aspecto normalmente tão “quente” na discussão, e saber em que condições não se tem esse impacto significativo. O relatório refere que os salários base praticados são acima do valor negociado, com excepção de quem recebe o salário mínimo, mas é isso suficiente para estabelecer que não há qualquer efeito?

A última parte deste capítulo 2, entitulada “Situação Social”, inicia-se com uma descrição dos aspectos demográficos (embora devesse ter havido algum cuidado mais na escrita, pois a redução da mortalidade infantil é incluída nos factores que “convergem para um significativo envelhecimento da população”). Seria natural ter aqui alguma descrição dos aspectos das pensões e segurança social, dado que são depois focados em medidas propostas, e fica-se sem ter o diagnóstico no capítulo dedicado a esse tema.

A preocupação clara é com os aspectos de pobreza, havendo o cuidado de distinguir diferentes formas de a medir. As desigualdades económicas não tinham surgido ainda na discussão, e vão ter um papel relevante em algumas das propostas. Neste diagnóstico, houve mais a preocupação de falar nas decisões recentes de redução de apoios sociais do que falar na evidência que exista sobre quais os apoios que são eficazes e os que não. Ou dar uma resposta à questão de saber se será que o crescimento económico ajudar a reduzir as desigualdades sócio-económicas, condicional aos mecanismos de redistribuição existentes; se reduzir as desigualdades é uma factor de crescimento por si; se há conflitos entre mecanismos que promovam crescimento económico e os objectivos de redistribuição de rendimentos; etc.

Sobre os desempregados: alguns valores do site conheceracrise.com que reúne dados de diferentes fontes oficiais e não governamentais.

Desempregados

Desempregados – dados trimestrais

Entrando agora no texto do relatório, secção a secção, o Sumário Executivo é demasiado genérico, e sobretudo não há uma clarificação dos tempos de intervenção – fala-se de uma década para Portugal, mas dá a sensação de as propostas serem para tomar medidas nos primeiros dois anos e nos outro oito esperar que resultem. E não vai acontecer assim, de certeza. Há uma urgência permanente dos Governos e das oposições “mostrarem serviço” com a aplicação sucessiva de medidas, e à falta de melhores ideias basta procurar o contrário do que outros fizeram antes. Este aspecto do tempo político de intervenção merecia também ele uma reflexão no relatório, e no sumário executivo, que reúne os aspectos mais relevantes do documento.

Na verdade, este sumário executivo fica muito aquém do interesse que algumas das propostas depois revelam.

A primeira secção, “1 Princípios de governação económica pela confiança no futuro” traz considerações gerais e preocupações à luz das quais deve ser lido o resto do relatório. São apontados princípios gerais com os quais é fácil ter concordância. E são introduzidos aspectos que melhor ficariam na secção seguinte dedicada ao diagnóstico, pois deles deveria-se retirar implicações mais fortes do que realmente sucede nas propostas apresentadas.

Uma frase importante, que destaco “Face a um problema de oferta, que poderia ser resolvido com uma adequada reafectação dos factores produtivos, gerou-se uma crise de procura (…)”. Significa que há na economia portuguesa um problema de longo prazo na oferta, e do qual os autores retiram que houve uma crise da procura. Mas não é nada claro que resolvendo a “crise da procura” se resolva o problema da oferta. Não há uma clarificação do que entendem os autores do relatório por crise da oferta. A meu ver, essa crise de oferta está na baixa produtividade das actividades económicas em Portugal e da incapacidade que houve nos últimos 30 anos em alterar a forma como a maior produtividade é conseguida de forma sistemática e generalizada – os ganhos de produtividade obtidos depois da adesão às Comunidades Europeias resultaram sobretudo de redução da utilização de trabalhadores em lugar de aumentar o valor acrescentado do que é produzido, e essa forma de aumentar a produtividade tem limites naturais, e em grande medida foi isso que travou em substancial medida o crescimento económico desde o início do século. Além desse aspecto, do ponto de vista geral da economia, uma forma de aumentar a produtividade média é fazer crescer as actividades económicas com maior produtividade reduzindo o peso das que apresentam menor produtividade, ou seja, como é correctamente identificado pelos autores do relatório “uma adequada reafectação dos fatores produtivos”. É por isso de esperar que as propostas procurem solucionar estes dois aspectos do lado da oferta.

Quanto à “crise da procura”, o termo seria inevitável no relatório dadas as posições públicas de economistas ligados ao PS, contudo é importante distinguir entre o que é crise de procura por ser falta de procura que deveria existir hoje, e crise de procura que corresponde a um excesso de procura injustificado no passado. A distinção é crucial para saber se se pretende uma “procura adequada à capacidade produtiva do país” ou uma “procura igual à que já tivemos”, independentemente da capacidade de gerar riqueza nacional.

As prioridades de actuação governativa são organizadas em seis eixos, que podem ainda ser sumariados (a meu ver) em quatro ideias base:

a) recursos produtivos: investimento que gere produtividade; reforço do capital humano dos recursos humanos e inovação (no que são as três componentes da “contabilidade do crescimento”)

b) protecção social

c) melhor funcionamento das instituições (incluindo o “mercado” como forma de organização da actividade económica)

d) sustentabilidade das finanças públicas

A estabilidade do quadro institucional é vista como importante para ter investimento, mas não é claro como é possível assegurar essa estabilidade. Por exemplo, seria interessante saber quais os aspectos do actual quadro fiscal que sugerem não ser alterado – isto é, que fique estável tal como está; pois focando apenas no que se pretende mudar, sem explicitar qual o pensamento quanto ao que não é mencionado deixa a incerteza sobre se será mudado também mais tarde ou não; não basta dizer que a estabilidade do quadro institucional é importante, é necessário mostrá-lo com compromissos.

Um outro ponto de reflexão que teria lugar na discussão desta secção é a importância relativa dos diferentes objectivos traçados, relevante para saber que caminhos poderão ser seguidos quando houver medidas que impliquem custos num objectivo para obter benefícios noutro objectivo. Basta pensar nos objectivos de sustentabilidade das contas públicas e as propostas de intervenção que envolvem mais despesas públicas.

Interessante também que neste capítulo não seja feita qualquer referência à segurança social, que depois surge como uma das partes com maior peso e mais interessantes do relatório.

(pode ser que depois haja uma versão 2.0 do relatório, por isso aqui irão surgir elementos de uma “lista de desejos” para uma eventual revisão do documento)

Lido o Relatório “Uma década para Portugal” há alguns comentários gerais, antes de entrar numa discussão mais detalhada. Na leitura, procurei encontrar os objectivos que os autores pretendem alcançar e os instrumentos que pretendem usar, bem como a forma como quantificarão a forma como os instrumentos permitem ou não alcançar esses objectivos.

A primeira impressão global é a de ter havido um esforço grande para apresentar propostas complexas de forma simples, mas mais nuns campos que noutros, e por isso mais interessantes numas áreas e menos outras. A segunda observação envolve alguma desilusão, sobretudo com a falta de detalhes que algumas propostas mereciam em termos de impacto e com a forma como o impacto é medido quando se fala em quantificação. Lembro-me que em declarações para as quais não consigo agora precisar o autor, alguém referiu num jornal (creio) que o relatório teria uma “ferramenta” de avaliação de impacto. Honestamente, não a encontrei, pois apenas estão disponíveis umas figuras e uns números, e seria muito mais estimulante que houvesse um link para uma folha excel onde se pudesse seguir e fazer as simulações das políticas propostas. Ou então haver anexos técnicos que detalhassem os efeitos isolados de cada política proposta e depois o seu efeito cumulativo.

Terceira observação, em vários aspectos é pena que os autores não tenham ido mais longe na identificação de outras reflexões nas áreas de intervenção, e sobre elas construído também pensamento. A tentação na escrita foi sempre a de dizer que as políticas do governo nos últimos 4 anos são más e que estas agora são boas. O que pode ou não ser eficaz do ponto de vista de luta política (outros o saberão melhor), mas que de um ponto de vista de análise técnica das propostas cansa um pouco.

Quarta observação, a principal preocupação do relatório é com o crescimento económico. E logo no comentário introdutório são focados 5 elementos: 1) “facilitação do investimento privado”; 2) “internacionalização das empresas portuguesas”; 3) “reforço das qualificações” (suponho que dos trabalhadores); 4) reforço da “capacidade científica e tecnológica”; e 5) “promoção de uma melhor utilização dos recursos e funcionamento dos mercados”. Adiciona-se ainda a preocupação com o “combate à pobreza e à exclusão”.

Uma primeira ideia que me surgiu para ajudar à leitura do documento foi a de ver como cada proposta contribui, na visão dos autores, para cada um destes factores, e qual o impacto no crescimento económico. Não é muito fácil, pois a apresentação das várias propostas difere no grau de profundidade da respectiva justificação. E ao longo do texto é adicionada uma preocupação, a de criação de emprego, embora não seja claro o que dominará quando houver que fazer escolhas entre mais emprego e menor crescimento económico (ou mais emprego e menos de alguns ou algum dos factores apontados acima).

Nota final: a minha pretensão inicial era a de ir comparando estas propostas com as dos documentos produzidos pelo Governo (“Proposta de Programa Nacional de Reformas 2015” e “Proposta de Programa de Estabilidade 2015 – 2019”), mas a falta de tempo para ler tanta página levou a que esse objectivo tenha ficado adiado até os conseguir ler. Documentos aos quais se acrescenta o Parecer do Conselho das Finanças Públicas “Previsões macroeconómicas subjacentes ao Programa de Estabilidade 2015 – 2019”.