Momentos económicos… e não só

No post anterior, lancei um desafio à comunidade para ajuda na identificação dos principais motivos pelos quais existem casas devolutas. Resultou desse desafio o quadro seguinte. Não se reclama representatividade nacional dos resultados, é apenas um exemplo do trabalho que o Governo deverá realizar para um conhecimento sério da realidade nacional.

A pergunta colocada foi “Caso conheça quem tenha uma habitação devoluta (ou mais do que uma), em que devoluta significa sem ocupação há mais de um ano (ou desabitada), do que sabe, quais os motivos que pensa estarem por detrás dessa situação?” sendo possível indicar mais do que um motivo.

Das respostas obtidas (80, às 13h00 de 08/03/2023), fica claro que o motivo “especulação” argumentado por vários intervenientes no debate político é super minoritário (e até o motivo de retirar habitações do mercado para fazer subir os preços não é assinalado em nenhum caso conhecido). Pode dar-se o caso de ter aqui uma amostra ultra enviesada. Mas se é essa a situação, então quem defende que a existência de casas devolutas se deve maioritariamente a motivo de especulação imobiliária deverá apresentar a base de evidência que usa, para que se possa escrutinar e compreender melhor essa posição.

Dos restantes motivos, encontra-se, em traços largos, uma arrumação em três grandes grupos:

• opções familiares, desde memória de gerações passadas a uso de imóvel como elemento de poupança
• falta de confiança no processo de arrendamento (nomeadamente, nas mudanças de política do Governo, dos sucessos Governos)
• problemas jurídicos com a utilização do ativo (capacidade de usar o imóvel)

Em algumas situações, estes motivos cruzam-se, não sendo mutuamente exclusivos.

A opção por uma política de arrendamento forçado, em termos de decisão pública, não resolve os problemas subjacentes a qualquer um destes grupos de motivos e pode, em alguns casos, levar a uma violação da intimidade das opções seguidas pelas famílias (por exemplo, quando uma habitação é preservada, mas não ocupada para vivência diária, em memória de familiares falecidos).

A falta de confiança nas decisões públicas futuras só será agravada pelo arrendamento forçado. Os problemas jurídicos de heranças e partilhas não são resolvidos pelo arrendamento forçado (nestes casos, significa que a renda que seja paga pelo Estado é dividida entre os herdeiros, que sobre ela terão de pagar imposto, ou é colocada num fundo até que haja decisão legal? ou outra solução?).

Ou seja, é difícil argumentar, a meu ver, que a proposta governamental resolve as principais barreiras ao arrendamento. Algumas das ideias do programa Mais Habitação podem, ainda assim, ser usadas de outra forma, mais útil, para a construção de propostas alternativas que aumentem a disponibilidade das famílias para colocar habitações devolutas no mercado de arrendamento.

Tomando a ideia do Estado arrendar a valores de mercado para depois subarrendar de acordo com a capacidade de esforço do inquilino, a intenção desta ideia é reduzir o risco, para quem aluga, da falta de pagamento por parte do inquilino. Mas não reduz o risco de ter problemas com inquilinos que não queiram deixar a habitação (com o evidente cumprimento dos prazos legais de notificação para não renovação de contratos). Esse “seguro” de ausência de problemas poderá ser dado oferecendo ao inquilino a possibilidade de continuar, de forma automática, noutra habitação arrendada ou cedida pelo Estado, libertando de forma simples a habitação inicialmente arrendada. Não se trata aqui de facilitar despejo com avisos de curto prazo, e sim de facilitar ao dono da habitação a capacidade de a utilizar como entender sem deixar de dar solução de habitação ao inquilino. O Estado dá um “seguro de renda” ao senhorio e um “seguro de habitação” ao inquilino, em lugar de o “seguro de renda” ser também um “seguro de habitação”.

Dentro desta lógica, se um inquilino quiser mudar, também o poderá comunicar ao senhorio, com os prazos legais gerais estabelecidos, sem que o Estado fique obrigado a continuar a arrendar o imóvel (o “seguro” do Estado ´é sobe o pagamento da renda e não sobre a ocupação da habitação).

Desta forma, creio que que se desbloqueia um dos motivos para a não colocação de mais casas desocupadas no mercado de arrendamento, levando a que haja maior oferta de forma voluntária, e sem necessidade de interferir com o direito de propriedade privada. Claro que para alguns atores políticos, o objetivo até poderá ser o de interferir com a ideia de propriedade privada, e o mercado de arrendamento e as casas devolutas serem apenas um pretexto. Parece-me, contudo, que não será esse o sentimento geral da população, daí que a procura de alternativas deva ser feita.

Esta solução ajuda também a resolver o motivo de “poupança” (reserva de valor) para manter um imóvel devoluto – sendo fácil ter o imóvel disponível para venda, mais facilmente será colocado no mercado de arrendamento (para gerar algum retorno económico enquanto não é exercida a possibilidade de venda).

Para o motivo associado com heranças, uma versão alternativa ao que está no programa “Mais habitação” será oferecer a possibilidade de venda ao Estudo do imóvel, a concretizar desde que 2/3 (ou outra percentagem elevada) dos direitos de herança assim decidam. Sem obrigar à venda e sem obrigar ao arrendamento forçado, impede que uma minoria de bloqueio utilize o poder de veto para manter fora do mercado o imóvel.

Tendo como objetivo aumentar o número de habitações para arrendamento no mercado, por redução do número de casas devolutas, podemos colocar como alternativas a comparar

a) manter tudo como está

b) arrendamento forçado, com “seguro de venda” para o senhorio

c) “seguro de renda” para o senhorio e “seguro de habitação” para o inquilino, em que o primeiro tipo de seguro não dá garantia de ocupação e em que o segundo tipo de seguro não garante a mesma habitação indefinidamente.

Destas três opções, numa análise breve, a opção c) é a que, no meu entendimento, tem a possibilidade de produzir mais efeitos (acréscimo de habitações no mercado de arrendamento) com menores custos (incluindo os custos de coesão social e de confiança nas instituições públicas).

A discussão pública à volta da proposta do Governo parece ter esmorecido nos últimos dias, após o (habitual) pico de indignação, Não há verdadeiramente uma discussão técnica, necessária para que se encontre a melhor solução para o problema (e por vezes parece que com o mesmo nome se fala de problemas diferentes).

Volto por isso ao tema, para mais detalhe num ponto particular: as casas devolutas.

O ponto de partida: ter casas devolutas é ter capacidade instalada a não ser útil socialmente.

Vou definir o primeiro “problema” como sendo “Qual a melhor forma de trazer essas casas devolutas para o mercado de arrendamento de habitação?”. Ao definir o problema desta forma já estou a explicitar que o objetivo não é apenas que tenham uso social relevante, mas que esse uso seja para arrendamento (o que podemos discutir se deverá ser o objetivo a ter, ou apenas querer que passem a ter um uso socialmente mais útil). Também não estou a assumir que apenas a colocação no mercado de arrendamento das casas devolutas é suficiente (ou sequer necessário) para resolver o problema de falta de habitação a preços mais baixos do que os atualmente existentes.

O segundo passo é, obviamente, definir quantitativamente o problema: estamos a falar de quantas casas, e onde está localizadas?

Essa quantificação não é feita no documento colocado em discussão pública, nem se encontra disponível em qualquer outro local (de internet, pelo menos, e tanto quanto foi possível pesquisar). Aliás, não se conhecem quais são as habitações devolutas privadas nem o imobiliário público devoluto que pudesse ser eventualmente utilizado para uso de habitação providenciada pelo sector público.
Do Censo de 2021 sabe-se, e tem sido referido, que existiam cerca de 723 mil alojamentos familiares vagos (ver aqui), sendo que desses 348 mil estavam para arrendamento ou para venda. Ou seja, é desonesto dizer-se que há 723 mil habitações devolutas – ou é incompetência, ou é má fé. Mais, os que estão disponíveis para arrendamento ou para venda (não há separação entre os dois motivos) são, provavelmente, suficientes para satisfazer a procura existente SE estivessem nas localizações pretendidas e nas condições desejadas (incluindo de preços e/ou rendas). Para os restantes, não se faz ideia, pelas estatísticas disponíveis, se estão devolutos ou não. Se o Ministério da Habitação tem essa informação, deverá disponibilizar para a discussão pública. Se não tem, deverá ir procurar ter, pelo menos, uma estimativa, para conseguir dar o enquadramento factual correcto ao problema.

A propósito de estimativas de imóveis devolutos, em vários locais da internet é referido que a Camara Municipal de Lisboa identificou, para efeitos de aplicação de imposto agravado, 584 habitações devolutas em 2021 (ver por exemplo aqui, numa noticia de 2022, muito antes do Governo ter apresentado o pacote de medidas “Mais Habitação”). O total nacional de casas devolutas estimado de acordo com esse método é de menos de 4200 habitações, muito longe do número global que foi “atirado para o ar”. Igualmente relevante é verificar que o número de casas vagas era ainda maior em 2011, no Censo anterior, e que de 2011 para 2021 aumentou em 70 000 o número de casas vagas para arrendamento ou venda, sendo que no mesmo período de 10 anos entre os dois censos aumentou o número de alojamentos familiares de residência habitual. Não houve uma passagem de habitações de residência habitual para venda ou arrendamento.

A importância de conhecer a dimensão do imobiliário público devoluto é óbvia – Portugal tem uma componente de provisão pública de habitação muito reduzida em comparação com outros países, resultado de um século (mais de 100 anos) de negligência desse elemento – recorrendo ao estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos p. 149 “Contrary to what happens in most Western European countries, Portugal did not gain budgetary «muscle» to develop a housing promotion policy and build a significant public housing stock, capable of assisting families with greater difficulties in accessing housing. It
did not do so during the dictatorship of the Estado Novo, nor under democracy, after the April 1974 revolution. Today, this housing stock is made up of about 120 thousand dwellings, which represent only 2% of the total number of dwellings”. Aumentar a oferta pública através da mobilização do património devoluto do Estado parece ser uma forma rápida, e menos invasiva da sociedade civil, do que a proposta apresentada pelo Governo. O primeiro esforço deverá ser resolver as incapacidades do Estado.

O passo seguinte, na caracterização quantitativa da situação, é saber o porquê de uma habitação estar devoluta.
Não encontrei qualquer descrição que aproxime essa caracterização quantitativa. Assim, decidi colocar um pequeno desafio, como demonstração do que devia ter sido feito e aparentemente não foi feito (ou pelo menos disponibilizado publicamente), sobre o que possa ser a importância relativa de cada um dos motivos para se ter uma habitação devoluta.

Só percebendo que motivos são mais importantes, será possível desbloquear a passagem de casas devolutas para mercado de arrendamento, com a indicação de várias propostas de intervenção nesse sentido, que sejam colocadas como alternativa e comparadas à proposta de arrendamento coercivo proposta pelo Governo.

Assim, quem quiser ajudar nesta discussão, fica desafiado a ajudar na identificação dos principais motivos.

(aguarde que a tabela seguinte apareça, e poderá escolher várias respostas)

(podem ser adicionados motivos na caixa de comentários)

Com as respostas obtidas, será possível pensar nas propostas que para ultrapassar as barreiras que sejam mais importantes para a levar habitações devolutas ao mercado de arrendamento (assunto para o próximo post).

(Nota: esta série de posts pretende ilustrar trabalho de base que deverá ser feito e colocado disponível para se perceberem as opções políticas e as decisões tomadas)

(Aviso: este é um texto longo, e submetido no âmbito da consulta pública lançada pelo Governo)

O anunciado programa do Governo para a área da habitação, em consulta pública até 10 de março de 2023 (aqui, é necessário registo para comentar, onde pode ser obtido o documento de suporte) tem sido largamente comentado na comunicação social. 

O documento apresentado, um conjunto de slides powerpoint, com pouca informação e dando conta sobretudo das intenções genéricas, permite muitos comentários, de diversa natureza.

1 O que são as propostas 

É fácil encontrar na internet vários resumos, embora seja sempre melhor consultar as 27 páginas, em letra de grande dimensão (a que se juntam a capa e folha final).

Segue um resumo básico para dar o contexto dos comentários que se seguem.

Há 5 eixos nas propostas (quem já conhecer pode passar à secção 2 abaixo): 

1. Aumentar a oferta de imóveis para habitação – não é dito em quanto, nem em que prazo, nem quanto contribui cada uma das medidas deste eixo. As duas linhas principais são: a) Converter uso de imóveis de comércio ou serviços em uso habitacional e b) Disponibilizar imóveis do estado em regime de “Contrato de Desenvolvimento para Habitação”. Face a todo o parque público de imóveis devolutos nas principais cidades do país, é legitimo questionar se quantitativamente esta (segunda) medida seria suficiente, ou não. Com a vantagem de depender apenas da capacidade do estado em a executar (o “apenas” tem provavelmente muitas qualificações, é importante perceber qual a extensão que esta opção poderá ter).
2. Simplificar processos de licenciamento – esta medida destina-se, creio, a facilitar a entrada no mercado da oferta de novos imóveis. A questão central que surge é se será este o principal motivo pelo qual há uma oferta de imóveis para arrendamento inferior ao desejado. Qual a evidência de que este é um obstáculo central à oferta? A pergunta, para mim, faz todo o sentido porque a atenção é colocada mais tarde, noutras medidas, em levar a que imóveis devolutos sejam usados para arrendamento, se necessário com um processo coercivo. Ora, para esses imóveis, não é claro porque precisam de simplificar processos de licenciamento. Ou se simplificar processos é suficiente, então qual o motivo de impor arrendamento coercivo? É fácil falar desta simplificação, que se tiver méritos próprios, deve ser feita independentemente das condições do mercado de arrendamento. E se for apenas para facilitar a entrada no lado da oferta do mercado de arrendamento, é questionável se é necessária face a outras medidas possíveis. A regulação do licenciamento é feita por motivos de segurança e não por motivos de equilíbrio de mercado, e estar a usar instrumentos desajustados dos objetivos pretendidos não é normalmente boa ideia (trará problemas a prazo, colhendo problemas desnecessários, e sem atingir os objetivos pretendidos).
3. Aumentar o número de casas no mercado de arrendamento, tendo como pontos principais de intervenção: a) Estado arrenda para subarrendar, com a adesão voluntária dos arrendadores (proprietários dos imóveis), com uma renda pré-determinada e com segurança quanto ao pagamento da renda e condições de entrega do imóvel em boas condições. A escolha dos arrendatários é feita por sorteio, com prioridade a alguns grupos populacionais; b) Criar balcão único de arrendamento; c) garantia nacional de pagamento ao senhorio após 3 meses de incumprimento (embora não seja claro se o Estado tem alguma palavra a dizer na escolha do inquilino, o que não sucedendo abra a possibilidade a comportamentos estratégicos e abusos por parte de arrendatário e arrendante); d) Isenção de IRS sobre mais-valias na venda ao estado e aos municípios (a intenção é o Estado compra imóveis prontos a habitar, dando um bónus a quem vende pa(go por todos os contribuintes); e) financiamento aos municípios para obras coercivas (250 milhões de euros) – tenho grande curiosidade de saber qual o impacto desta medida no arrendamento privado e como o Ministério da Habitação sustenta a importância desse impacto; f) Incentivo à transferência para habitação das casas em alojamento local – uma vez mais, a falta de quantificação levanta justificadas dúvidas sobre a eficácia desta medida, até porque a minha conjetura, a ser desejavelmente testada por quem tiver a informação necessária, é que a escolha entre colocar um imóvel em regime de alojamento local ou em regime de arrendamento de longa duração não está ligada ao regime fiscal (ver abaixo a discussão sobre o que possa estar presente nas escolhas); g) Arrendamento obrigatório de casas devolutas – sendo esta, provavelmente, a medida mais polémica, irei dar-lhe algum espaço adicional de discussão. Antes de o fazer, aqui fica o resumo dos detalhes: a intenção é mobilizar património devoluto, para arrendamento por entidades públicas, com o pagamento de renda ao senhorio (exclui casas de férias, de emigrantes, quem esteja em lares, etc., de acordo com a definição legal de casa devoluta). Havendo coincidência, num determinado espaço geográfico, de casa(s)devoluta(s) e existindo procura, passo 1) propor ao proprietário realizar arrendamento com IHRU, passo 2) o proprietário dar uso ao imóvel; e passo 3) arrendamento obrigatório; h) Incentivos fiscais ao arrendamento acessível; i) Linha de financiamento bonificado para privados – 250 M€ para habitação acessível; j) novo enquadramento fiscal ao arrendamento.
4. Combater a especulação – a) Fim dos vistos GOLD (se o imóvel não estiver a ser usado como habitação própria ou arrendado); b) Garantia de renda justa em novos contratos, com limites à definição de novas rendas (sobre o papel da limitação das rendas, o argumentar-se que noutros países existe limitação de rendas ajuda muito pouco, se não for demonstrado que mesmo com essa limitação dos valores rendas não há escassez de oferta, mais sobre este ponto abaixo). O ajustamento das rendas não é necessariamente especulação, é a forma do mercado ajustar procura e oferta, tendo em conta também as condições dos imóveis (localização, estado de conservação, inclusão de máquinas e mobiliário, etc).
5. Proteger as famílias – a) isenção de IRS sobre as mais valias caso o valor seja usado para amortizar crédito à habitação; b) Obrigatoriedade de os bancos disponibilizarem uma alternativa de crédito à habitação a taxa fixa; c) Apoio na subida da taxa de juro do crédito à habitação; d) Apoio extraordinário ao pagamento das rendas; e) alarga o apoio do Porta 65-Jovem a todas as situações de vulnerabilidade; f) Proteger os inquilinos com arrendamentos mais antigos, senhorios têm isenção de IRS e de IMI, compensação ao senhorio pelo não aumento das rendas.

Deste conjunto de medidas, irei na parte 3 deste comentário, focar-me em três pontos com mais detalhe – o arrendamento coercivo, a limitação ao crescimento das rendas no mercado privado e as medidas de proteção às famílias.

2 Avaliação de impacto normativo 

Em termos de procedimento, é de lamentar que para o anúncio de um conjunto de medidas que se pretende profundamente transformador, o Ministério da Habitação não tenha tido o cuidado de disponibilizar o resultado de uma Avaliação de Impacto Normativo das várias medidas. 

A Avaliação de Impacto Normativo é uma metodologia que procura informar a tomada de decisão pública, com base num conjunto de princípios simples (para ver os detalhes, consulte-se OCDE, Regulatory Impact Assessment, e para Portugal, Carlos Blanco de Morais, Guia de Impacto Normativo, Edições Almedina, além de vários exemplos da sua aplicação por parte do Governo português, no site do Ministério da Justiça, mostrando que não é um assunto desconhecido). 

A aplicação dessa metodologia neste contexto teria dado mais informação sobre os objetivos das medidas anunciadas, qual o problema exato que procuram resolver, porque são a melhor alternativa para solucionar o problema e qual o impacto esperado. Nenhum destes elementos se encontra quantificado no documento disponibilizado, embora tenha a esperança que esses elementos tenham sido considerados. De particular importância aqui é saber que opções de política pública existem e porque foram dominadas pelas escolhas do Governo. E é importante conhecer essa fundamentação porque não é de todo evidente porque as medidas adotadas serão eficazes, até porque não se diz o que pretendem realmente alcançar (além de princípios genéricos, normalmente consensuais). 

Ou seja, para cada medida, deveria ter sido apresentado: a) qual o problema, com documentação quantitativa da sua expressão na sociedade portuguesa, e causas desse problema, com indicação clara do nexo causal estabelecido? b) quais as medidas possíveis para resolver esse problema, com apresentação de várias alternativas e apresentação dos efeitos, positivos e negativos, na sociedade de cada uma dessas alternativas; c) apresentação do critério para escolha da melhor opção para resolver o problema; d) mecanismos de envolvimento de todos os interessados (a consulta pública agora em curso é um desses mecanismos, embora não certamente o único).

Para um conjunto de medidas desta importância e apresentado da forma que foi, é exigível que haja um trabalho subjacente do Ministério da Habitação que, tornado público, permita avaliar da adequação das medidas aos objetivos traçados, tanto mais que têm existido ao longo dos anos várias iniciativas neste campo (ver abaixo, na secção dedicada ao campo político).

A falta de fundamentação é, desde logo, um problema destas propostas, sendo que soundbites (or frases para click baiting) não são fundamentação, por muito atrativas e virais que se tornem.

3 O que é afinal o problema? E como avaliar as “soluções” propostas?

Tentando adivinhar a partir de vários documentos públicos publicados pelos Governos de António Costa, pelo teor geral das medidas e por grande parte dos comentários que têm sido feitos, o problema central parece ser o equilíbrio do mercado de arrendamento privado não ser aquele que o Governo gostaria de ver. Mais à frente detalharei porque me parece que o Governo, e parte substancial dos comentadores, tem um entendimento bastante deficiente do que é o “mercado” e do que é e não é o “funcionamento de mercado”. Mas por agora centremo-nos na ideia de que o Governo deseja que haja mais arrendamento com rendas mais baixas (ditas “acessíveis”), e que o Governo pretende criar mais situações de arrendamento.

Como também decorre do tipo de medidas e dos muitos comentários, há um consenso, embora não unanimidade, sobre a necessidade de haver mais arrendamento privado.

Assim, como ponto de partida, é essencial ter um quadro de referência sobre o que leva uma pessoa ou entidade privada a disponibilizar um imóvel para arrendamento.

Parte da discussão tem sido sobre a irracionalidade de ter casas devolutas, o que me parece ser em si mesmo um argumento que quer evitar discutir em que condições é racional ter uma casa devoluta, e não explica porque haverá tantos decisores irracionais durante tanto tempo na sociedade portuguesa (é um atestado de menoridade à população residente em Portugal do qual discordo). 

Numa versão muito simples, pense-se em termos de benefícios e custos de arrendamento versus não arrendar o imóvel.

O benefício de arrendamento é, naturalmente, a renda líquida obtida, que é decorre do que é cobrado como renda (do equilíbrio de mercado) e do que é tributado. 

Os custos de arrendamento, face a manter a casa devoluta, são vários: menor flexibilidade caso se queira vender o imóvel (relevante, se para um particular, o arrendamento e a posse do imóvel forem vistas como forma de poupança), custos de manutenção do imóvel, custos de ter inquilinos incumpridores, em termos de perda de renda, e em termos de custos legais de resolver a situação, custos específicos de contexto (por exemplo, imóveis em situação de herança por resolver, ou parte de processos judiciais, ou outro motivo estranho à pura decisão de arrendamento), custos da incerteza sobre as políticas públicas que possam alterar os benefícios e custos da opção de arrendar. 

Com base nesta ideia de custos e benefícios é possível criar uma matriz de como as diferentes propostas de medida pretendem atuar (que o Governo poderá usar para discutir o que espera alcançar com cada medida).

Também é útil comparar com a opção de arrendamento no modelo de curta duração (AL – alojamento local): rendimento líquido obtido em AL menos custos de ter AL, onde se incluem custos de operação, e incerteza sobre taxas de ocupação, e onde em geral há menos custos associados com inquilinos incumpridores.

Tomando a medida mais saliente, o arrendamento compulsivo. Em termos do quadro de análise, na escolha entre opções de arrendar ou não, esta medida reduz alguns dos custos com inquilinos incumpridores, por remeter para o Estado o lidar com essa situação, mas por outro lado reduz a flexibilidade para uma possível venda do imóvel (o que no caso de pequenos e médios investidores que o têm como forma de poupança e rendimento, será uma limitação potencialmente importante). Também reduz, provavelmente, o valor da renda líquida recebida. Não é claro qual o efeito líquido sobre a disposição a arrendar, algo que deverá ter sido avaliado antes da proposta desta medida. Adicionalmente, não é evidente qual o mecanismo de defesa dos senhorios face a “mudanças de humor” do Estado (por exemplo, depois dos contratos estarem em vigor decidir baixar todas as rendas de forma administrativa). Adicionalmente, existe um risco claro de se ter que criar uma nova burocracia pública, facilmente permeável a pequena corrupção (sobre que imóveis excluir do arrendamento, sobre que inquilinos selecionar com base nas regras dos sorteios, etc.) Para uma medida tão polémica, é fundamental saber quantas casas devolutas são potencialmente abrangidas por este mecanismo, e para essas casas conhecer qual o motivo pelo qual não são colocadas no mercado de arrendamento nos locais onde há procura para arrendamento. E nessas mesmas zonas geográficas importa saber se há disponibilidade de imóveis públicos em situação devoluta, que possam ser mobilizados em primeiro lugar. Sem este mapeamento, não é de todo claro que o Governo esteja a optar pela alternativa de intervenção com menores custos globais (incluindo confiança e coesão social) para alcançar os seus objetivos.

Sendo por vezes referido que há quem mantenha os imóveis devolutos como forma de reservar a opção do momento de venda, querendo-se atuar sobre a escolha fará mais sentido utilizar processos menos intrusivos da liberdade individual, como a tributação sobre transações de imóveis, ou sobre a propriedade não usada, como aliás já existe, sendo uma questão de acentuar essa tributação).

Alguns comentadores apresentaram como alternativa a construção pública, para arrendamento a preços acessíveis. Esta é aliás uma opção que estava presente em vários documentos de anos anteriores dos governos de António Costa. Se não foi usada essa opção, importa perceber o que impediu, que barreiras existiram. 

Relativamente à componente fiscal e aos apoios de proteção das famílias, as várias medidas parecem ignorar um princípio básico – o ajustamento dos diversos agentes às condições estabelecidas irá fazer com o que o impacto das medidas não seja apenas de proteção às famílias, mas haja uma “passagem” de benefícios para os senhorios, que não parece ser de todo objetivo destas medidas. Por exemplo, ao receber 200€ de apoio para pagamento da renda, o arrendatário aceitará mais facilmente uma renda mais elevada no mercado de arrendamento privado, fazendo com que o benefício da medida seja no final repartido entre os dois lados (é uma questão conhecida como a diferença entre incidência económica e incidência legal de medidas deste tipo). As mesmas considerações são aplicáveis às bonificações de taxas de juro, que acabam por beneficiar em parte as instituições bancárias, que mais facilmente estabelecem valores mais elevados. Também a aparentemente óbvia medida de obrigar à oferta de contratos de crédito a taxa fixa parece vantajosa no momento de subida de taxas de juro, resta saber o que se dirá quando as taxas de juro descerem dos níveis atuais e a taxa fixa ficar mais elevada. A taxa fixa corresponde a um elemento de seguro para as famílias, que acaba por ter um preço implícito, que sendo praticamente invisível agora, quando se tornar visível (após a descida das taxas de juro, o que acabará por suceder daqui a uns anos face aos ciclos habituais de subida e descida) irá criar tensões. 

Na parte referente ao alojamento local, o principal risco, que me parece estar presente e que não vi mencionado, é o deslocamento da atividade para o mercado informal. Claro que vizinhos poderão denunciar, mas é esse o tipo de sociedade que queremos ter? Ou seja, não é claro que o único ajustamento que vá ocorrer em resposta às medidas anunciadas seja os proprietários de AL passarem todos a colocar os seus imóveis no mercado de arrendamento, como idealizado pelas medidas (uma vez mais, que base de conhecimento é usada para pensar que será esse o ajustamento dominante e não outro). Adicionalmente, admitindo que não se vai limitar a entrada de turistas em Portugal, então estes terão que ser acolhidos por outras instituições, nomeadamente hotéis, pelo que as receitas de alojamento destes turistas deixarão de ser distribuídas dentro da comunidade local para passarem a ser concentradas em grandes empresas (as cadeiras hoteleiras), que provavelmente procurarão aumentar as suas unidades. É possível que o Ministério da Habitação tenha estudado em detalhe este ajustamento às suas medidas, e será muito útil que o possa partilhar. Se não fez essa análise, deveria ter feito. 

Sobre a parte de limitação das rendas, que tem passado muito despercebida na discussão em Portugal, frequentemente tratada por vários comentadores como sendo algo que outros países também têm, pelo que não é objeto de discussão, é pelo menos ingénuo pensar que não tem qualquer efeito no funcionamento do mercado de arrendamento. Há vantagens e desvantagens a serem pesadas, sendo que o proteção das rendas parece implicar a prazo uma redução da oferta de arrendamento privado (ver aqui a discussão sobre a análise de duas situações de regulação de preços). Se se acredita que Portugal é diferente, que evidência existe para essa crença?

Outras intervenções sobre o lado da procura, além dos vistos GOLD, poderá ser considerada, como apontado por um comentador: o regime fiscal para reformados de outros países atrai essas populações para Portugal, criando pressão no mercado da habitação, de aquisição própria e de arrendamento, além de criar tensões fiscais com esses outros países (veja-se este exemplo).

4 Porque não há mais casas no mercado de arrendamento, a rendas “acessíveis”?

A resposta simples, e reconhecida em geral, é por falta de oferta de opções à população, mas é possível ir um pouco mais longe. Tomando as várias estratégias e medidas anunciadas desde 2015 pelos Governos de António Costa, há duas fontes fundamentais da falta de oferta, segundo o que era a expectativa governamental:

1. Falta de investimento público
2. Falta de “segurança” para o investidor privado, de pequena e média dimensão (incluindo aqueles que o Governo pretende fazer transitar do Alojamento Local para o arrendamento de longa duração).

Estes dois aspetos estão ausentes de qualquer discussão ou informação prestada pelo Ministério da Habitação. A referência à falta de investimento público foi avançada por alguns comentadores, e bem, pois faz parte das várias políticas anteriormente anunciadas pelos Governos de António Costa.

Aqui torna-se útil ir à Lei de Bases da Habitação, publicada em 2019, onde se escreveu:

“Art4 3 – Para garantir a função social da habitação, o Estado recorre prioritariamente ao património edificado público, mobilizável para programas habitacionais destinados ao arrendamento.” 

Se não foi possível ao Estado usar esta opção, é relevante saber porquê. A primeira possibilidade é não haver imóveis no “património edificado público” que possam ser mobilizados. Pode ser esta uma explicação razoável? Face aos vários imóveis devolutos do Estado que se vão conhecendo, parece pouco credível que não consigam mobilizar nada. Pode ser, como explicação alternativa, devido à incapacidade do sector público em saber o que tem e não tem devoluto e mobilizável. Mas se for esta a resposta, então deveria ser colocada como alternativa o Estado começar por conhecer e gerir o seu património. Aliás, se não consegue identificar os seus imóveis devolutos como irá identificar os imóveis privados nessas condições, de uma forma que seja justa? (isto é, não serem escolhidos por especial interesse de alguns agentes do Estado, no que seria um crescimento da pequena corrupção local).

Ainda na Lei de Bases da Habitação, é tornado claro que o direito à habitação é garantido pelo Estado

“Artigo 7.º Direito à habitação

1 – Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.

2 – Incumbe ao Estado estabelecer a criação de um sistema de acesso à habitação com renda compatível com o rendimento familiar.

Artigo 11º: Direito à escolha do lugar de residência

1 – O Estado respeita e promove o direito dos cidadãos à escolha do lugar de residência, de acordo com as suas necessidades, possibilidades e preferências, sem prejuízo dos condicionamentos urbanísticos.”

Ora, este direito à habitação pode ser garantido de muitas formas, e as várias alternativas deveriam ser consideradas. Curiosamente, não diz quem define onde (geograficamente) o direito é garantido, pelo que se torna completamente imperioso perceber como as medidas que sejam adotadas vão organizar o excesso de procura face às condições físicas de habitação disponível – se num concelho, não houver a tipologia disponível adequada para uma família, o que deve ser feito? Passar para outro concelho? O estado construir e disponibilizar? Nos detalhes de aplicação haverá uma necessidade de informação enorme sobre disponibilidades de oferta, capacidade de construir oferta e interesse da procura (preferências dos cidadãos). Se não for usado o mercado de arrendamento, como mecanismo descentralizado, que tipo de mecanismo centralizado está realmente a ser proposto pelo Governo nas suas medidas?

Sobre a informação para ajudar à tomada de decisão, ainda na Lei de Bases da Habitação, é dito “Art 16

5 – A política nacional de habitação implica:

a) O levantamento periódico e a divulgação da situação existente no país em matéria de habitação, com identificação das principais carências quantitativas e qualitativas, desagregadas, se for o caso, em função do género e da idade, e eventuais falhas ou disfunções.”

Não consegui encontrar qualquer informação atualizada sobre este levantamento periódico (que provavelmente se transformou em episódio, ou mesmo único).

5 O campo político

Embora tenha sido anunciado com grande destaque pelo Governo, o novo conjunto de medidas vem, realmente, na sequência de várias iniciativas e documentos dos diversos Governos de António Costa, desde 2015, bem como do Programa de Governo apresentado para 2022-2026. É justo reconhecer que o Governo tem legitimidade eleitoral para falar nestas medidas, tal como é adequado fazer o público escrutínio das mesmas com rigor e seriedade. 

Esta introdução é relevante porque surgindo o atual conjunto de medidas na sequência de outras iniciativas, uma questão central é porque irá agora resultar quando as iniciativas passadas não tiveram a capacidade de resolver o problema do arrendamento (se o tivessem conseguido, não estaria certamente a serem apresentadas mais medidas). A importância de conhecer o que resultou e o que falhou nas iniciativas passadas está em informar sobre o que são erros a evitar em novas medidas e o que são boas práticas a replicar (admito que ambas possam existir). 

Outros documentos passados que expressam as políticas dos Governos de António Costa, com a proposta de várias iniciativas, são:

1. O Programa Nacional de Habitação (de novembro de 2022)
2. O Conselho Nacional de Habitação (de 2021)
3. Levantamento Nacional de Necessidades de Realojamento Habitacional de 2018
4. O Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana (de 2021)
5. A nova geração de políticas de habitação (resolução do conselho de ministros de 2 de maio de 2018)

Neste último documento é estabelecida, no plano político, uma meta 

“2 – Estabelecer como principais metas quantitativas a atingir a médio prazo [8 anos]:

a) Aumentar o peso da habitação com apoio público, na globalidade do parque habitacional, de 2 % para 5 %, o que representa um acréscimo de cerca 170 000 fogos;

b) Baixar a taxa de sobrecarga de despesas com habitação no regime de arrendamento de 35 % para 27 %.”

Aparentemente, o Ministério da Habitação, na proposta apresentada, opta por esquecer esta meta de um Governo anterior do mesmo Primeiro – Ministro. Como é que as atuais medidas vão ajudar a cumprir estas metas? Ou deixaram de ser válidas? 

Na mesma resolução, o Governo indica dois programas “a) 1.º Direito – Programa de Apoio ao Acesso à Habitação; b) Porta de Entrada – Programa de Apoio ao Alojamento Urgente) (…) Programa de Arrendamento Acessível (…) Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (…) Programa Porta 65 Jovem (…) Da Habitação ao Habitat (…) Programa Porta ao Lado (…) Programa de mobilidade habitacional (…) Chave na Mão”. 

Que resultados tiveram estes diferentes programas, e que capacidade o Governo demonstrou para os gerir? Sem essa informação é legítimo desconfiar da capacidade em tornar efetivas as que foram agora anunciadas. 

Politicamente, no Programa do Governo é afirmado “Graças à prioridade dada ao setor da habitação pelos últimos Governos, Portugal dispõe hoje de dois instrumentos centrais – Nova Geração de Políticas de Habitação e Lei de Bases da Habitação – que são a base do reforço do parque público que está em curso. Conta-se com mais de 150 Estratégias Locais de Habitação e uma Bolsa de Imóveis do Estado com aptidão habitacional para arrendamento público a preços acessíveis.” Sendo assim, porque é um ano depois de entrada em funções, há a necessidade de um “pacote de choque”?

6 Justiça intergeracional e instrumentos de avaliação

Em geral, não houve referências às implicações de justiça intergeracional das medidas apresentadas – como é que estas medidas afetam a justiça entre gerações? Sabemos, do trabalho realizado pela Fundação Calouste Gulbenkian, que se vem a desenhar um fosso geracional no mercado da habitação (pode ser visto aqui). E existe um instrumento, também disponibilizado pela Fundação Calouste Gulbenkian, para fazer uma avaliação de políticas públicas neste domínio (disponível aqui), alinhada com as boas práticas internacionais neste tipo de metodologias. Esta é uma altura excelente para fazer uso desta metodologia, e perceber se os efeitos de justiça decorrentes são aqueles que pensamos e que queremos que estejam presentes. Não é claro, neste momento, para que lado cai a decisão (são medidas geracionalmente justas ou injustas). Cabe ao Ministério da Habitação, que as avançou, fazer uma avaliação séria (e não apenas baseada em soundbites ou slides genéricos de powerpoint).  

7 Princípios fundamentais de funcionamento da economia e da sociedade

7.1 A propriedade privada

Um dos mais fortes soundbites na discussão destas medidas, e também dos mais perigosos no que significa quanto à liberdade na sociedade, foi o referente ao choque entre direito de propriedade privada e direito à habitação. E as posições contra a propriedade privada adotam a ideia de que existe uma função social da propriedade privada, que deve ser subordinada às políticas que estabeleçam acesso à habitação como objetivo central (além das discussões na comunicação social e redes sociais, sugiro a leitura da tese de mestrado de Sara Magalhães, Universidade Coimbra, sobre este tema, enquadrado na reabilitação urbana, que tem partilha vários dos equívocos de natureza económica dessas posições, bem como este artigo de Miguel Roque, entre outras possibilidades).

O que me parece ser um equívoco nesta discussão de importância de direitos é que sem direito de propriedade privada é difícil perceber como pode haver investimento em criar situações de arrendamento privado. Ou seja, mais do que antagonistas, os dois direitos deveriam ser complementares. Já agora, o direito à habitação é algo que não definido de forma clara nos vários documentos legais, incluindo a Lei de Bases da Habitação. E este é um aspeto que é deficiência da Lei de Bases (ou do quadro normativo) e sim da impossibilidade de dizer quem deve viver onde e a que renda de forma global na sociedade (porque as preferências das pessoas diferem, e mudam ao longo do seu ciclo de vida; porque existem restrições físicas de espaço que não se alteram por decreto ou sequer por construção do que quer que seja – se muita gente quiser ter como habitação uma moradia individual com jardim próprio no centro de uma grande cidade, será impossível que todos consigam ver essa sua aspiração satisfeita; possivelmente, ninguém o conseguirá).

O que significa propriedade privada, em termos económicos? Propriedade privada refere-se à capacidade que o proprietário (de bens tangíveis ou intangíveis) tem de utilizar e dispor desses bens da forma que achar mais adequada (seja usar em benefício próprio, vender, alugar ou transferir em doação para outros), desde que respeite as leis em vigor na sociedade. Para existir arrendamento privado, tem de existir alguém (individuo ou entidade) que tem a propriedade do imóvel para decidir o seu uso como entender. Há, assim, uma diferença essencial entre forçar coercivamente obras de reabilitação (impedir que haja efeitos negativos sobre outros – externalidades, em termos económicos) e forçar coercivamente o arrendamento (impede que haja um uso livre do bem, do imóvel, por parte do proprietário). A questão central, que ainda não vi discutida de forma apropriada, é o que sucede ao interesse de um individuo ou entidade em ter uma propriedade privada sobre a qual não se tem poder de decisão no seu uso. Caso resulte em redução de investimento, a prazo poderá dar-se a situação de ter menos arrendamento privado do que se forem usados outros instrumentos de política que não impliquem retirar direitos de uso da propriedade privada (note-se que não é uma questão de transferir a propriedade de uma pessoa ou entidade para outra, e sim o de retirar o benefício de uso mantendo os custos de ter essa propriedade). Não percebo como se pode defender a liberdade a dizer o que se quer, e não defender a liberdade de usar o que é propriedade privada, desde que tal não afete negativamente os outros (não interfira com a liberdade dos outros).

O conflito entre direito de propriedade privada e direito à habitação é por isso, em grande medida, artificial, e resultante, parece-me, de uma visão de sociedade controlada por alguns, que ditam o que outros devem escolher e decidir. Em termos práticos, antes de interferir com o direito de propriedade privada, conseguem os defensores dessa interferência demonstrar que tal é necessário e indispensável para atingir os objetivos propostos? Conseguem apresentar outras situações em que essa interferência tenha produzido os resultados desejados? Na ausência dessa evidência, é preferível, a meu ver, procurar soluções de política pública que sejam compatíveis com a liberdade individual. Este acaba por ser um princípio bastante mais amplo do que apenas a discussão do mercado de arrendamento, e por isso mais importante que seja claro que princípios de organização e funcionamento económico da sociedade defendemos.

7.2 O mercado

Outro soundbite usado na discussão por alguns comentadores foi de não ter o direito à habitação “refém do mercado”. Não creio que quem usa esta expressão tenha uma noção acertada do que é um mercado – o mercado não é um decisor, uma entidade que decide autonomamente. O mercado é o somatório de muitas decisões de compra e de venda de um bem (ou um serviço). Decisões essas que são tomadas em liberdade, usando a possibilidade de dispor do uso de propriedade privada para estabelecer transações mutuamente vantajosas. Sublinho aqui, fortemente, os termos “liberdade” e “mutuamente vantajosas”. Ninguém é forçado a participar num mercado privado. Se o faz, é porque nisso encontra vantagem. O mercado é um mecanismo de encontro de vontades, físico ou online. O preço do bem ou serviço decorre das intenções de compra e de venda de quem participa, livremente, nesse processo. Nem sempre estas intenções de compra e de venda levam a um preço de equilíbrio (renda, no mercado de arrendamento) que seja o que alguns comentadores gostariam que fosse. Tal não significa que o “mercado” esteja a funcionar mal ou que haja falha de mercado (no sentido técnico do termo). Claro que também podem existir falhas de mercado (por exemplo, associadas com poder de mercado de alguns agentes, ou de assimetrias de informação). Mas não se pode saltar de “o mercado não dá aquilo que eu quero ver” para o “mercado não funciona”. No caso do mercado de arrendamento, é difícil pensar num outro mecanismo de encontro de interesses que, de forma descentralizada, faça com que cada arrendatário encontre um imóvel que lhe interesse a um preço que possa pagar, tendo em conta as suas preferências e capacidade de pagamento, e que um senhorio consiga encontrar quem lhe alugue o imóvel. Mecanismos alternativos, como sorteios, não garantem que as preferências de quem arrenda sejam satisfeitas, montar uma burocracia que faça essa avaliação de quem deve alugar o quê a quem e a que preço não só terá um custo enorme de recolha de informação, como fica sujeita a que lhe seja reportada informação de modo estratégico e abre portas a corrupção generalizada (em vez de se pagar uma renda mais elevada, quem quiser muito um imóvel teria “apenas” que pagar um valor a quem decide, e depois pagar uma renda “acessível” ao proprietário, seria a criação de um classe de “rentistas profissionais”, para usar uma expressão que alguns comentadores gostam). 

Diferente é dizer que se devem tomar medidas para que o resultado de equilíbrio de mercado seja outro, cumprindo objetivos gerais, mas sem ter a pulsão de dirigir individualmente o que cada pessoa decide escolher (isto é, sem interferir na liberdade individual de escolha). Esta consideração aplica-se quer aos casos em que se quer que quem arrenda escolha cobrar rendas mais baixas, como aos casos em que quem arrenda quer ter arrendatários apenas com elevado poder económico. Apesar tudo a maior parte dos comentários de “controle das decisões dos outros” surge quanto ao que os arrendatários devem, ou não, fazer. 

A intervenção pública no mercado não se faz ditando o que cada um deve fazer, faz-se criando contextos de decisão para que decisões voluntárias levem ao resultado desejado, sem deixar de ter liberdade de escolha. A intervenção pública pode ser através de regras e leis, pode ser através da presença direta de oferta pública no mercado de arrendamento. Substituir qualquer um destes modos de intervenção pela “decisão centralizada” quanto a escolhas individuais é uma redução inevitável da liberdade individual.

8 Considerações finais

Como foi referido por um comentador, todo este conjunto de medidas caracteriza-se por ser de “má qualidade na preparação e escrutínio das políticas públicas”. Na verdade, é até mais do que isso, contém erros de concepção básicos sobre o funcionamento da economia de mercado, mistura objetivos de eficiência no funcionamento do mercado (aumentar a oferta de arrendamento privado) ao mesmo tempo que quer substituir-se aos proprietários nas suas decisões, e ignora que ajustamentos de decisões terão lugar se as medidas propostas forem adoptadas (em particular, os ajustamentos que irão impedir que os objetivos sejam alcançados, pressupondo que esses objetivos são o aumento de contratos de arrendamento privado). Ignora ostensivamente os resultados de outros programas públicos existentes e lançados nos governos de António Costa, não havendo qualquer peça de evidência que ajude a credibilizar as propostas apresentadas como sendo baseadas em factos (e não em fé na capacidade legislativa de controlar as vidas e as decisões da sociedade).

Havendo um problema de acesso à habitação, e parece claro que há, a definição dos melhores instrumentos para o resolver deveria ser uma preocupação central, e não apenas apresentar medidas pouco suportadas (com a informação publicamente disponível).

O principio avançado por alguns comentadores, em que “quando há falha de mercado, o Governo intervém”, obriga a dois passos lógicos que não foram sustentados na proposta – primeiro, que há falha de mercado, e qual é exatamente essa falha (as rendas não serem aquelas que alguém deseja que sejam não é (!) falha de mercado), e se houver falha de mercado, porque é que a intervenção pública é capaz de resolver e qual a intervenção pública que melhor resolve (e também esta pergunta não tem resposta evidente dadas as várias medidas adotadas desde 2015 e que não impediram que se chegasse à situação atual). 

A minha proposta de próximo passo: o Governo apresentar para cada medida uma avaliação de impacto legislativo, ou pelo menos para aquelas em que se espera maiores resultados.O que provavelmente vai acontecer: o Governo aprovar “qualquer coisa” que mostre preocupação com a situação, e que depois ou não é aplicável ou não tem resultados ou tem resultados contrários aos esperados.

A nova “tecnologia” de pesquisa ChatGPT tem estado a tomar “de assalto” a atenção generalizada. Desde o anúncio de muitos milhares de milhões de dólares a serem investidos nesta e noutras tecnologias até ao anúncio da obsolescência do Google e da transformação das formas de avaliação académica muito se tem dito.

Disponibilizada de forma gratuita inicialmente, passou a existir agora um plano pago, conforme o site do ChatGPT, sendo que o valor de 20 USD é equivalente ao valor da subscrição Netflix Premium. Não é ainda evidente que o serviço prestado tenho o valor que é pedido (além do valor de usar uma “novidade” com menos limitações).

Sendo que os motores de busca são usualmente utilizados sem custo para o utilizador, a colocação de um preço no serviço ChatGPT parece querer estabelecer uma diferença face aos motores de busca, em termos do serviço prestado. O ChatGPT não é uma forma de encontrar informação disponibilizada algures e sim uma forma de agregar informação e transmitir de uma forma nova.

Iremos assistir nos próximos tempos a imensos exemplos de como o ChatGPT dá “resultados errados”, ou produz textos que referenciam “alucinações”, aspetos errados ou que não existem. Esses exemplos de como o ChatGPT não reproduz a realidade é o resultado do hábito de usar motores de busca, em que o propósito é de encontrar algo. Ora, a verdadeira vantagem do ChatGPT está em sumariar informação, inserindo-a num contexto onde é mais fácil de entender essa informação por parte do leitor.

Tem sido testado em contextos de ensino, com a preocupação quanto a métodos de avaliação. Alguns testes com o ChatGPT mostraram-me algumas vantagens e limitações da versão atual – é muito bom a dar respostas de definições, a ajudar a verificar código de programas estatísticos, como manual para conseguir realizar atividades em diversos programas. São problemas que muitas outras pessoas tiveram em situações provavelmente não muito diferentes. É muito bom a dar sugestões de análise de problemas diversos. Na resolução de perguntas de exame, na parte de cálculo com regras claras e conhecidas, funciona bem. Contudo, colocando perguntas em que o contexto é relevante e pequenas variações de contexto originam respostas menos comuns, ou com algum elemento de “surpresa”, no sentido de não ser o resultado mais frequente, o ChatGPT deixa uma resposta bem escrita mas demasiado vaga. A utilização do ChatGPT não é a “resposta” para todas as perguntas de exame. Será sobretudo uma ferramenta útil para dar impulso inicial a trabalhos a realizar, uma vez que será, pelo menos por agora, necessário verificar a informação e as sugestões que são dadas.

Será preciso aprender a melhor forma de colocar as questões ao ChatGPT para que dê as respostas mais úteis. Será uma ferramenta de apoio, mas não um substituto do trabalho a ser realizado – por enquanto é preciso verificar a precisão das respostas e se são completas, ou não.

Da mesma forma que hoje em dia a utilização de software estatístico faz muitas das contas que em tempos eram realizadas à mão, e faz cálculos que nunca seriam feitos por outros métodos, é provável que a tecnologia do ChatGPT venha a ter um desenvolvimento similar, tornando-se um instrumento de vida diária, complementar dos motores de busca para informação mais imediata.

Será por isso interessante perceber se seguirá o caminho dos motores de busca, e será gratuito com publicidade para financiar a sua existência, ou se será um serviço pago, e consequentemente menos generalizado e mais similar a software. Além disso, é natural que em breve comecem a surgir alternativas, gerando novas ideias a oportunidades, e baixando o preço do serviço pago, ou fazendo mesmo desaparecer essa opção.

Como curiosidade final, os créditos de criação do ChatGPT incluem pelo menos um português, Diogo Almeida, conforme se comprova a partir dos créditos publicados no site.

Com a publicação do boletim da execução orçamental de Janeiro de 2023, ficou disponível a informação todo o ano de 2022 quanto aos pagamentos em atraso do hospitais EPE.

O valor do final de ano de 2022 corresponde (uma vez mais) ao valor mais baixo dos últimos anos, e é praticamente nulo. Há como que um colocar a zero dos pagamentos atraso, sendo a primeira vez que ocorre desde que há registo mensal da evolução dos pagamentos em atraso – ver o primeiro gráfico abaixo. Significa que as injeções de verbas foram suficientemente fortes para compensar o crescimento durante o ano.

A boa notícia, que justifica “uma nova esperança”, é que, a partir de agora, o valor dos pagamentos em atraso decorre do que forem as decisões de gestão e de atribuição de orçamento às unidades hospitalares. A capacidade de financiamento público que existiu para “levar a zeros” (ou quase) os pagamentos em atraso, deverá ser usada para garantir orçamentos realistas e exigência de gestão adequada.

Mas se esta é a parte boa dos valores divulgados, referentes ao ano de 2022, é conveniente não esquecer que fora dos meses de final de ano, os pagamentos em atraso continuaram a apresentar uma dinâmica de crescimento constante, apenas interrompida pelas transferências extraordinárias de verbas que permitem reduzir instantaneamente os pagamentos em atraso, que têm voltado sempre ao crescimento habitual. Curiosamente, o mês de novembro de 2022 teve um aumento dos pagamentos em atraso acima do ritmo anterior, quase parecendo que os hospitais do SNS previam que havendo em breve mais verbas, melhor seria colocar em dividas em atraso explicitamente reconhecidas todos os valores ainda não incluídos, qualquer que fosse o motivo.

O segundo gráfico abaixo mostra essa dinâmica que ocorre entre os valores de final do ano (mostrados no primeiro gráfico), evidenciando que o ciclo de redução dos pagamentos em atraso no final de ano (algo que ocorre desde 2017), tem na realidade um ritmo elevado de crescimento (dentro do ano) desses pagamentos em atraso.

Assim, a possibilidade de “uma nova esperança” que se cria com o valor de final de ano de 2022, é temperada pelo risco de se voltar à dinâmica intra-anual a exigir repetido esforço financeiro extraordinário do orçamento do estado. Esse ritmo de crescimento intra-anual é comum as equipas do ministério da saúde desde o Verão de 2015.

Os próximos meses tornarão claro que se houve uma mudança, para a redução estrutural do problema dos pagamentos em atraso, ou se simplesmente houve “porquinho mealheiro” mais cheio no ano de 2022.

Regressando ao tema dos pagamentos em atraso, os dados referentes a Agosto e Setembro trazem a novidade de “mais do mesmo”, Com a aprovação do Orçamento do Estado para 2022, o mês de Agosto teve uma quebra nos pagamentos em atraso, mas passado esse momento, logo no mês seguinte, Setembro, retomou-se a tradição de crescimento dos pagamentos em atraso. Ou seja, não foi ainda neste orçamento que houve alteração do dinâmica dos pagamentos em atraso. O gráfico 1 abaixo ilustra essa evolução.

A esperança que ainda existe está agora no próximo orçamento para 2023. Não é apenas uma questão dos valores colocados no orçamento do estado (para uma análise do orçamento do estado para 2023, veja-se aqui), que não garantem total confiança na inversão do processo. A esperança resulta sobretudo no acompanhamento próximo que se antevê se o despacho recentemente publicado for levado a sério. Os pontos fulcrais do despacho são: a) a nova Direção Executiva (representando os hospitais do SNS) negoceia com a Administração Central do Sistema de Saúde até final de março de 2023 o que serão as referências para as atividades (e pagamentos?) a terem lugar em 2024; b) depois de feita essa negociação, os hospitais EPE fazem as suas propostas de Orçamento e de Plano de Atividades e Orçamento (até quando? diz-se apenas que têm de estar aprovados até final do ano de 2023, seria melhor estabelecer uma data, como final de novembro de 2023, para ter em conta a aprovação orçamento do estado?); c) “O acompanhamento e a avaliação dos compromissos assumidos pelos estabelecimentos de saúde EPE são assegurados pela DE -SNS, I. P., em articulação com a ACSS, I. P.”, espero que desde já e não apenas no início de 2023 (e anos seguintes, claro).

Para 2023, o despacho prevê como primeiro passo, “A ACSS, I. P., define e publica os Termos de Referência para Contratualização de Cuidados de Saúde no SNS para 2023, até 28 de outubro de 2022”. Como já passou a data (o despacho tem data de publicação de 03 de novembro, data de assinatura 27 de outubro de 2022), nada como verificar se foi cumprida esta primeira meta. E sim, está cumprida, o documento dos termos de referência para os pagamentos aos hospitais do SNS em 2023 está aqui, como data de 28 de outubro na assinatura do Secretário de Estado. O próximo passo tem como data limite 14 de novembro, mas não é claro se haverá alguma forma de verificação pública de se cumprir (“O processo de negociação e contratualização dos Acordos Modificativos ao Contrato–Programa para 2023 é conduzido pela ACSS, I. P., e pelas Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, I. P.), com acompanhamento do diretor executivo do SNS, e deve estar concluído até 14 de novembro de 2022”).

Veremos nos próximos meses como evolui esta situação, e se os mecanismos de acompanhamento da gestão se traduzem numa mudança real da situação. Um primeiro teste à nova equipa no Ministério da Saúde e à Direção Executiva que foi criada será esta evolução, a ser julgada no primeiro semestre de 2023.

Gráfico 1: pagamentos em atraso

O orçamento para 2023 coloca o peso da despesa em saúde, no conjunto das despesas públicas, no valor mais elevado da última década. Porém, grande parte deste reforço está associado a efeitos preço – não se antecipando um aumento significativo da capacidade de prestação de cuidados de saúde. O histórico de execução faz antecipar crescentes dificuldades no controlo da despesa com pessoal e com bens e serviços. Na eventualidade de existirem derrapagens nestas rúbricas, estas podem vir a ser acomodadas pela baixa execução da despesa de capital. Para ler em detalhe, ver aqui.

Num artigo no jornal Expresso de 28 de Outubro de 2022, Eugénio Rosa, atualmente “membro do conselho diretivo da ADSE, em representação dos beneficiários” (como se apresenta) vem enunciar os desafios que no seu entender a ADSE defronta neste momento.

O primeiro desafio é a ADSE ter um elevado saldo acumulado que deveria ser usado para pagar melhor aos médicos (sobretudo). Um saldo positivo elevado da ADSE significa que os beneficiários contribuíram mais, descontaram mais do seu ordenado, do que as despesas realizadas. O “lamento” associado a esse saldo não é no sentido de reduzir as contribuições dos beneficiários (uma opção possível) e sim a premência de usar esse saldo para inverter a tendência de prestadores vários (incluindo médicos diferenciados) se desligarem da ADSE por o valor que dela recebem ser demasiado baixo. Eugénio Rosa defende então a necessidade de aumentar os preços para que estes prestadores possam ter lucro, de modo a quererem livremente ter convenções com a ADSE. O problema fundamental de estabelecer preços para convenções é um questão de mercado, neste caso de contratação de serviços de saúde. Com a proposta da ADSE se tornar mais ativa e atraente para os prestadores, é provável que se estabeleça ou reforce uma espiral ascendente de honorários / pagamentos de serviços de médicos diferenciados (e outros prestadores). Se os médicos (tomemos estes como exemplo, como faz Eugénio Rosa) optam por se desligarem da ADSE é porque têm uma opção mais vantajosa em termos de pagamento (a alternativa de se desligarem da ADSE para ficarem sem trabalhar não me parece credível). E a atividade que estão a prestar junto de outros financiadores – pagadores de cuidados de saúde (companhias de seguros? outros subsistemas de saúde? Serviço Nacional de SAúde? os doentes diretamente?) deixará de ser feita, pelo menos em parte. Será os os outros pagadores institucionais irão reagir a uma oferta mais atraente da ADSE, com a subida das suas próprias ofertas de honorários aos médicos? como é que o “mercado de trabalho de médicos diferenciados” ser irá ajustar a uma procura mais agressiva (isto é, pagando melhor) por parte da ADSE pelos serviços desses médicos?

Estou alinhado com a preocupação de Eugénio Rosa em ter uma ADSE que pague o suficiente para que consiga dar aos seus beneficiários o acesso a médicos diferenciados que é suposto, embora me pareça que será um problema de mercado (o que convence os médicos a assinar convenções, dadas as alternativas que possuem) e não um problema de regulação (qual o valor do “K” mais justo, “K” é uma referência para honorários da Tabela da Ordem dos Médicos). Tal como terá de ser definido se a ADSE pretende pagar o mesmo a todos os médicos diferenciados, ou se pretende pagar honorários diferentes consoante o médico (especialidade, reputação, experiência, etc), se precisar de o fazer por “K” não ser suficiente para atrair os médicos diferenciados desejados.

O segundo desafio apresentado por Eugénio Rosa é garantir a sustentabilidade da ADSE mas sem copagamentos elevados, sem familiares fazerem descontos e sem limites máximos de despesa (evitar o que Eugénio Rosa define como evoluir para um seguro de saúde, privado e comercializado por companhias de seguros). O terceiro desafio é ter uma gestão eficiente e eficaz (queixando-se, por experiência própria, da dupla tutela do Ministério da Saúde e do Ministério das Finanças).

No segundo desafio, como Eugénio Rosa reconhece, há a necessidade de encontrar um equilíbrio entre o acesso mais fácil e sem custos (ou reduzidos custos) para o beneficiário a prestadores de cuidados de saúde e ao mesmo tempo evitar a utilização desnecessária e de baixo valor terapêutico, na qual se inclui as consequências do acesso direto a médicos de diferentes especialidades por livre iniciativa do beneficiário. É um problema difícil de resolver, e ao contrário de Eugénio Rosa, não creio que sejam “ações de literacia de saúde” a solucionar. O beneficiário quando sente necessidade de recorrer a apoio do sistema de saúde não sabe, muitas vezes, o que é o problema exacto e a solução adequada. A literacia em saúde não resolve essa situação. Se a ADSE não possui uma rede de especialistas em medicina geral ou familiar, que seja o primeiro ponto de contacto, e depois oriente, referencie o doente, para um médico especialista de uma área específica, se houver necessidade, então haverá sempre alguma atividade desnecessária (quando o beneficiário selecione o médico especialista que não é adequado ao seu problema clínico, ou quando a gravidade da situação não justifique esse recurso). Pela sua natureza de grande liberdade de escolha por parte do beneficiário, o sistema de funcionamento da ADSE implica sempre um certo nível de utilização desnecessária. A forma de mitigar é a utilização de pagamentos dos utentes, que podem ser estruturados de diferentes modos (pagar um valor por consulta ou por ato de cuidados de saúde, percentagem do custo da consulta, pagar integralmente os primeiros 200 ou 300 euros anuais de uso de consultas, com cobertura integral depois, etc.). Não sei qual o melhor modo de usar a estrutura dos pagamentos diretos dos beneficiários para influenciar indiretamente os usos desnecessários e de baixo valor, Mas é um assunto que a ADSE deverá estudar e analisar em detalhe, e em complemento (ou mesmo em alternativa) às ações de literacia de saúde. O equilíbrio entre procura de cuidados de saúde pelos beneficiários e a oferta disponível construída pelas convenções existe atenção permanente às condições de mercado (dos vários mercados envolvidos, das respetivas procura e oferta).

Também merece um comentário a defesa de um sistema de redistribuição entre beneficiários baseado na inclusão de familiares sem pagamento adicional por parte do beneficiário titular. Dois beneficiários iguais em salário, e em tudo menos o número de filhos (por exemplo), descontam a mesma percentagem do seu vencimento, mas o uso esperado de um deles (o que tem mais filhos) será maior, pelo que o “preço” por benefício será mais baixo nesses casos. Pode haver bons motivos para redistribuir rendimento, dentro da ADSE, de uns beneficiários para outros, mas essa deverá ser uma opção clara dos beneficiários. É fácil pensar em situações em que essa redistribuição tem também elementos de injustiça (basta pensar numa familia que opte por ter menos filhos por condições de vida mais adversas, e que estará implicitamente a redistribuir para outras). É uma característica da ADSE que deve resultar da escolha dos beneficiários e não ser assumido que é uma consequência da história da ADSE (sendo que nessa história, já antiga, a redistribuição implícita decorria das verbas do Orçamento do Estado que eram colocadas na ADSE).

Quanto à gestão eficiente num contexto de instituto público de gestão partilhada, esta solução institucional foi defendida pelo próprio Eugénio Rosa, na discussão pública tida quando a ADSE deixou de ser um departamento da Administração Pública no Ministério da Saúde. Havia, na altura, pelo menos uma outra solução proposta (entidade mutualista, com controlo reforçado do Estado), que evitava o “estrangulamento de gestão” que Eugénio Rosa agora refere. Antevia-se que estas dificuldades de gestão iriam estar presentes, pois fazem parte do modelo adoptado. Tal como faz parte a possibilidade legal, mesmo que não usada pelo Governo, de se ir buscar o saldo da ADSE para consolidar nas contas públicas (o saldo da ADSE financiar o défice do Estado). Um estatuto legal semelhante aos das EPE não será suficiente como solução, basta olhar para as queixas que os hospitais EPE têm quanto às limitações de contratação de profissionais de saúde e outras ações de gestão. Alguns anos depois, Eugénio Rosa vem reabra a discussão do quadro institucional da ADSE, depois de ter a experiência direta e real do modelo então defendido. Não deixa de ser uma discussão pertinente, e que a ser tida não se deverá eternizar.

É de saudar o artigo de Eugénio Rosa, com a discussão que pretende iniciar, permitindo que se conheça os desafios e se fale das soluções, com o contributo de todos os interessados. E num contexto de eleições para os representantes dos beneficiários no Conselho Geral e de Supervisão da ADSE, será bom e útil que todas as listas candidatas explicitem como respondem a estes desafios.

Do ponto de vista político, uma das “curiosidades” da semana passada foi a dissonância entre ministros sobre a (eventual) redução da taxa de IRC. Mas já agora talvez seja útil perceber se do ponto de vista económico faz sentido, para o país, essa medida. (Para as empresas que pagam IRC naturalmente que é favorável)

O primeiro ponto é saber se, de um ponto de vista global da economia, uma redução das taxas de IRC consegue favorecer um maior crescimento económico. A este respeito, um trabalho recentemente publicado, Do corporate tax cuts boost economic economic growth?, S. Gechert e P. Heimberger, European Economic Review, Agosto 2022, faz um resumo global dos muitos trabalhos existentes (meta-análise). Como principal resultado, depois de corrigirem para efeitos de viés de publicação (é mais fácil publicar trabalhos com resultados favoráveis), têm que não é possível concluir que há uma relação sistemática entre baixar o IRC e ter maior crescimento económico. Ou seja, pode suceder, ou não. O que obriga a que seja bem explicado porque se espera que venha a ter esse efeito.

O segundo ponto é relembrar que em Portugal existem (ou existiam em 2019), 121 benefícios fiscais em sede de IRC (segundo o relatório final do Grupo de Trabalho para o Estudo dos Benefícios Fiscais, nomeado pelo Ministério das Finanças, e liderado por Francisca Guedes de Oliveira, p. 53), pelo que a ser aprovada alguma descida do IRC deveria-se eliminar todos estes outros benefícios fiscais? (taxa de imposto mais baixo e estrutura mais simples?)

O terceiro ponto é diferente – se a intenção é promover o crescimento da economia portuguesa, através do desenvolvimento e crescimento das empresas, então talvez se deva ter um pouco mais de imaginação – e pensar que a redução de IRC deverá ser ligada, de algum modo, a aumentos da produtividade das empresas, recompensar a capacidade de melhoria. A existência de lucros de uma empresas pode dever-se a esta ser mais produtiva num mercado concorrencial, mas também pode resultar de estar em mercados protegidos e com poucas empresas concorrentes. Para o crescimento da economia portuguesa, o primeiro grupo é mais interessante, mas com redução de IRC cega pode estar a beneficiar-se sobretudo o segundo grupo. Daí que me pareça razoável ter uma discriminação da redução de IRC ligada ao crescimento da produtividade das empresas.

A discussão sobre a redução da taxa de IRC deve então ser acompanhada destes dois aspectos – redução dos outros benefícios fiscais já existentes (ou no mínimo justificar adequadamente porque não são eliminados, na dúvida retiram-se) e discriminação de acordo com a progressão da produtividade da empresa. Calculo que se levantem algumas dificuldades operacionais, mas com tanta informação que é reportada pelas empresas, não será certamente difícil cruzar as informações sobre valor acrescentado gerado pela empresa, número de trabalhadores e valor tributável em IRC. A atribuição de redução de IRC não deve ser para satisfazer os pedidos de apoio das empresas, ou acreditar por fé num efeito sobre o crescimento económico. Deve assentar numa lógica clara de qual o canal pelo qual essa redução de IRC premeia a capacidade da empresa em fazer crescer a sua produtividade. O (possível) argumento alternativo de que a redução de IRC se destina a fazer com que as empresas tenham capacidade de investimento, se levado a sério, deverá ser acompanhado pela proposta de redução de todos os outros apoios que existem ao investimento das empresas (subsídios a fundo perdido, taxas de juro bonificadas, etc.). É tempo de fazer com que os apoios públicos tenham uma relação mais direta com o contributo das empresas para melhorar a produtividade na economia portuguesa.