Momentos económicos… e não só

A secção 3.9 é inteiramente dedicada à educação, e é uma das áreas onde mais inovação em termos de propostas pode ser encontrada. Começa logo à cabeça por se afirmar que a função educativa do Estado não é colocada em causa, mas não se define quais os limites e objectivos dessa função educativa. Por exemplo, abrange o ensino superior ou não?

As duas linhas de força escritas no documento são a maior exigência (traduzida em maiores pontos de avaliação geral dos alunos, isto é, exames nacionais) e a maior liberdade de escolha. Curiosamente, a liberdade de escolha quanto a submeter os alunos a menos exames nacionais não é permitida (enfim, só para ilustrar como os termos são usados de forma pouco exacta em muitos casos, e como ao dizer-se liberdade de escolha frequentemente quer-se dizer liberdade para escolherem aquilo que alguém quer se escolha).

De qualquer modo, todo o tom das propostas é o de abrir possibilidades e experimentar mais do que impor soluções,  o que é uma abordagem adequada a uma área sensível como esta. É porém necessário uma grande transparência e honestidade intelectual na montagem dessas experiências piloto e na sua avaliação.

Por exemplo, é dito que se parte de duas premissas: “a proximidade é, em geral, mais humanista, a descentralização, por regra, é mais eficiente”. Estas duas premissas carecem de demonstração, e de evidência quanto aos seus limites. Tomando a descentralização, porque não descentralizar ao nível de cada rua? Dirão que é absurdo e eu concordo, mas significa que descentralização tem então limites, e não sendo verdade que descentralizar até ao nível mais baixo de cada rua ou de cada casa é adequado, então qual é nível adequado?

As mesmas dúvidas quanto à proximidade, qual a linha em que a decisão por proximidade se torna em favoritismo ou discriminação?

Não sei o suficiente do sector para conseguir contra-argumentar com outros níveis de centralização ou proximidade, mas por isso mesmo preciso de ser convencido que estas propostas são as que de facto fazem sentido.

Relativamente à autonomia das escolas, simpatizo com a ideia de controlar sobretudo os resultados alcançados pelos alunos sem impor que haja apenas um caminho para alcançar esses resultados. O Estado fica com a missão de verificar se os resultados alcançados (conhecimentos adquiridos) são os adequados à função educativa que definiu. Mas se uns caminhos são melhores que outros como lidar com a diversidade resultante? Um exemplo rápido, pensemos numa escola que oferece tempo adicional de estudo em matemática, e numa outra que oferece esse mesmo tempo adicional mas em formação musical. Os resultados medidos em exame dos alunos de matemática da primeira escola serão provavelmente melhores que os da segunda, mas pode-se afirmar inequivocamente que os resultados da primeira são melhores que os da segunda?

Por fim, é proposta a ideia de “escolas independentes”, ou seja, gestão pelos próprios professores mediante um processo de concurso de gestão. Aqui a dúvida principal é porque serão os professores bons gestores e em que condições? E se não forem que consequências são retiradas em termos do que fazer se a qualidade de ensino se degradar? Terão que existir mecanismos rápidos de resolução de litígios e a capacidade de assumir decisões difíceis. Estar preparado para o pior para que tudo corra pelo melhor. Se foquei primeiro nas desvantagens, há que reconhecer o potencial de os professores ficarem assim com liberdade para experimentarem abordagens inovadoras e terem a responsabilidade pelo resultado. Terão também o risco de iniciarem um projecto numas condições e o Estado unilateralmente alterar essas condições a meio, mas isso será avaliado por cada grupo de professores na altura de concorrer à gestão de uma escola. Além de saber qual o grau de liberdade efectivo para gerir que vão ter. Poderão contratar e despedir professores?

O que não está explícito é se professores de uma escola se podem candidatar a gerir melhor outra escola que não a sua. Seria interessante saber que esta espécie de mercado interno pela gestão das escolas é uma possibilidade ou não.

Continuando no campo da educação, é dito “Como é sabido, globalmente, as escolas com contrato de associação respondem bem nos rankings educativos”. Ok, eu não sei. Por favor, indiquem referências concretas. “Como é sabido” pretende traduzir uma ideia de ignorância a quem contestar a afirmação; como sou ignorante, agradeço demonstração da afirmação. A evidência deve ser clara e inequívoca. A mera posição nos rankings não é suficiente, uma vez que é necessário acomodar a possibilidade de os alunos dessas escolas com contrato de associação não serem idênticos nas suas características aos restantes. O que deve ser demonstrado é para iguais condições de partidas, as escolas com contratos de associação geram melhores resultados. Os rankings usualmente publicados não fazendo esse controle para as condições de partida. Ou seja, agradeço mesmo a indicação de referências que demonstrem de forma credível a  afirmação.

Ainda assim, não creio que seja de excluir experimentar diferentes formas de atingir os mesmos resultados, desde que devidamente acompanhados, e com capacidade de intervenção rápida e decisiva em caso de necessidade. Qualquer contrato desse tipo deve evitar que o Estado fique refém do outro lado.

(comentário lateral: estas propostas parecem chamar o sector privado a colaborar no campo educação, e com contratos que podem ter alguma duração temporal – ou será que serão apenas contratos anuais – é que se forem contratos com alguma duração, daqui a pouco são similares a esquemas de parceria público – privado, que noutro local se disse não querer…)

Ainda no campo do fomento económico, surge a inevitável referência aos mecanismos de seguros de crédito à exportação e ao capital de risco. Quanto a este último, sendo uma ideia tão repetida ao longo dos últimos anos, há que perceber porque ainda não se encontra uma evidência decisiva sobre o bom ou mau funcionamento dos mecanismos existentes. Se calhar até existe essa evidência e apenas não é divulgada, e se for esse o caso aqui está a oportunidade de o fazer.

A minha grande dúvida é sobre a escala necessária para que os mecanismos de capital de risco funcionem. É o mercado interno português suficiente para isso, ou deveria ser pensada uma solução conjunta com outros países, nomeadamente Espanha aqui ao lado, ou mesmo a nível comunitário?

Apesar de se reclamar como não dirigista, o Governo assume como áreas estratégicas a agricultura, a floresta, o turismo e o mar. Mas também se diz que os “cluster industriais portugueses merecem uma aposta consistente”. Sobre energias renováveis, a aposta de há dez anos do Governo de então, nada se diz.

Concordando com a ausência de dirigismo, até porque provavelmente mais do sectores o desenvolvimento mais interessante ocorrerá em nichos de ponta dentro de cada sector, impossibilitando uma política geral destinada a promover um ou outro sector, não fica claro quais os aspectos transversais que devem ser garantidos para que esses nichos de excelência possam ser desenvolvidos qualquer que seja o sector. Aqui, provavelmente mais do que apoios a empresas, há que retirar obstáculos ao seu desenvolvimento e os apoios serem direccionados para desenvolvimento de competências genéricas.

“Fomento económico: apoia e conceder” é outra das secções do documento “Um Estado Melhor”, e sente-se uma certa tensão entre dizer que o Estado tem que intervir e a visão de que cabe ao sector privado desenvolver-se por si.

Apesar de ser um comentário apresentado a propósito de várias partes deste documento, esta secção é uma em que a falta de explicitação do quadro conceptual mais dificulta a leitura das propostas.

Em particular, falta uma definição clara de qual o motivo da intervenção do Estado. Apoiar empresas porquê? Tentando uma visão extrema, porque não pode abolir pura e simplesmente todos os apoios às empresas? A vantagem seria a de que cada empresa teria de pensar na sua sobrevivência em termos do valor que gera para o mercado e não em termos de quanto consegue obter de subsídios e apoios do Estado. Começar deste modo obriga também a pensar que motivos fazem com que se queira apoiar empresas e então depois pensar nos instrumentos que melhor conseguem alcançar esses objectivos.

Além deste exercício sobre os princípios que queremos ter para este “fomento”, despertou-me a atenção a discussão de dois aspectos.

O primeiro aspecto é o papel da Caixa Geral de Depósitos. À Caixa Geral de Depósitos é atribuído o papel de “fazer a diferença na orientação do crédito para as PME”. Mas porquê? Isto é, o que impede o sistema bancário e financeiro de financiar bons projectos de PME? Ou o pressuposto é que se deve financiar qualquer projecto de PME mesmo que não tenha perspectivas de rentabilidade? O que me preocupa aqui é o facto de este papel destinado à CGD poder vir a interferir com uma saudável renovação das empresas, incluindo PME. Portugal tem uma aversão grande à ideia de uma empresa falhar e dessa forma eternizam-se empresas pouco viáveis. A CGD não deve ser instrumento para impedir a renovação natural da estrutura empresarial incluindo PME.

Sobre o papel da CGD, como o escrutínio público sobre as suas decisões internas não é compatível com o segredo comercial das operações das empresas, e dado o risco de intervenção política, ao arrepio de racionalidade económica, avançar com a sua privatização plena não me traria problemas de maior. Contra o argumento de se estar a abdicar de um instrumento, relembro que a entrada na zona euro abdicou de instrumentos, a proposta de inscrever a “regra de ouro” sobre as contas públicas na Constituição é abdicar de um instrumento, que dizer que não se fazem mais PPP é abdicar também de um instrumento. Também a CGD pode ser um instrumento mal utilizado, e com a ausência de outros instrumentos mais fácil será cair nessa tentação – de o poder político dar mau uso ao papel da CGD.

O segundo aspecto que merece atenção é a ideia de fundos reembolsáveis, que traduzirá uma forma diferente de selecionar projectos para apoio. Aliás, será crucial determinar como será estabelecido esse projecto de selecção, na medida em que será preciso lidar com os fracassos de alguns projectos. Por mais bem sucedido que seja o programa não evitará casos em que empresas apoiadas não terão capacidade de reembolsar os fundos. E torna-se ainda mais crucial saber em que se distinguem estes fundos reembolsáveis dos créditos que o sistema financeiro possa fornecer – se forem por ter custos mais baratos para quem os recebe, não serão concorrência desleal? (e aqui o que terá a dizer a Autoridade da Concorrência?); se forem por outros motivos, por exemplo, melhor informação ou melhor capacidade de monitorização dos projectos, de onde surgem essas vantagens e porque não podem ser imitadas pelo sector privado?

Isto é, gostava de ter a certeza que estes fundos não são apenas formas de ganhar apoio políticos nesta ou naquela área, sem haver necessariamente ligação a necessidades da economia real. É que raramente se contabiliza o custo das distorções das decisões das empresas para obterem esses fundos e estas verbas. É preciso ser muito claro sobre qual o motivo (falha de mercado) que justifica o apoio, e porque é esta a melhor forma de ultrapassar essa falha de mercado.

As funções de soberania são tratadas na secção 3.6, e não há grandes comentários a fazer da minha parte. Segue o padrão encontrado noutras secções de defender medidas que se encontram em curso, de manter as funções sociais que são actualmente desempenhadas pelo Estado e em ser pouco claro sobre alguns aspectos, que terão, deverão ser, clarificados.

A questão central que ficou para tratar, do meu ponto de vista, é a de saber qual o espaço para políticas nacionais num contexto comunitário.

Na secção 3.7 abordam-se as funções de regulação, supervisão e inspecção, mas não se trazem ideias novas sobre as funções a desempenhar em termos de regulação, e o próprio modo de nomeação e funcionamento dos reguladores sectoriais tem uma lei quadro recente, pelo que aqui é basicamente reafirmar a bondade do que foi feito.

Questões que poderiam ser abordadas, como  a junção de vários reguladores num só, como foi feito noutros países, não foram introduzidas, e na verdade, para o nível de desenvolvimento dos sectores regulados e dos reguladores, creio que seria prematuro fazê-lo neste momento (até porque esses modelos de concentração de reguladoras que se observam lá fora ainda não demonstraram provas da sua bondade).

Curiosa a secção 3.5 do guião da reforma do estado, que se propõe abdicar da criação de mais empresas públicas e de parcerias público – privadas como instrumentos de intervenção do Estado.

Há aqui uma decisão política.

Além disso, há apenas a menção ao papel da UATP – unidade de acompanhamento técnico de projetos, que tem relatórios regulares sobre as PPP.

Sobre as PPP, vale a pena também ir ver o que se tem escrito sobre o assunto, sendo o mais recente o ensaio de Joaquim Miranda Sarmento para a colecção Ensaios da Fundação Francisco Manuel dos Santos.

A secção 3.4 do guião da reforma do Estado é dedicado aos municípios (“Agregar municípios, mais descentralização de competências”).

Apesar de pessoalmente pensar que a oportunidade de mudar o mapa administrativo do país para uma divisão mais eficiente se perdeu quando a decisão do Governo foi a de agregar algumas poucas freguesias, estabelecer as condições em que agregações de municípios propostas pelos próprios podem ser consideradas não deixa de ser uma ideia a explorar.

Dentro dessas condições deve estar o requisito de que o orçamento da nova entidade resultante deverá ser menor que a soma dos orçamentos dos municípios que lhe dão origem. Só assim se garantirá um movimento no sentido de maior eficiência.

No restante das ideias de descentralização, o principal risco que não se encontra clarificado no documento é como se vai lidar com a descentralização da despesa sem haver também descentralização da receita, e sobretudo como se vai lidar com a capacidade de descentralizar dívida – dívida contraída localmente mas cuja responsabilidade de pagamento acaba por ficar centralmente localizada (paga por todos). Ou de uma forma mais simples, como conter o incentivo a gastar demais quando a conta é a dividir por todos, como nos jantares de grupo que acabam com digestivos que ninguém quereria por decisão em que o pagamento fosse individual?

Esta secção termina com considerações sobre ordenamento do território que não sei avaliar se fazem ou não sentido, deixando para que especialistas da área se pronunciem em detalhe.

Chega-se agora ao capítulo 3, “Um Estado moderno no século XXI”. A primeira secção é pouco relevante, e a segunda, sobre reforma dos ministérios diz respeito à organização interna do Estado. Dificilmente mexer apenas nas orgânicas dos ministérios será suficiente. O próprio processo do Estado se ir ajustando à evolução da sociedade e das condições tecnológicas deverá se incluído na discussão.

Esta ideia subjacente de que se o Estado mudar o organigrama, de repente tudo fica a funcionar bem é perigosa e presumivelmente errada. Qualquer reforma dos processo do Estado tem levado muito tempo a concretizar quando se olha para a experiência internacional. Basta ir reler as experiências relatadas na conferencia realizada na Fundação Calouste Gulbenkian no inicio do ano, por organização conjunta do Banco de Portugal, Fundação Calouste Gulbenkian e Conselho das Finanças Públicas (ver aqui).

É proposta uma avaliação custo-benefício das entidades, uma iniciativa chamada PREMAC 2. Embora seja compreensível o princípio subjacente de avaliar o contributo de cada entidade, da forma como se escreve, é fácil prever que qualquer entidade vai lutar pela sua sobrevivência, e empolar os benefícios do que faz. Será crucial determinar como é que estas análises serão sistematizadas e usadas – relembremos que as PPPs e os investimentos públicos que hoje se colocam em dúvida em termos da sua utilidade e capacidade de gerar retorno social também tiveram análises custo-benefício na sua base, bem com análises de rentabilidade dos projectos, e todos os projectos realizados passaram nesses testes. Frequentemente à conta de projecções de procura e de valor dos benefícios gerados irrealistas. O que impedirá que aqui suceda o mesmo, admitindo que a ideia desta avaliação será realmente levada a sério? Quase dá para prever que cada entidade não só justificará a sua existência como terá capacidade de apresentar números que indicam que deve expandir-se.

A secção 2.3 é dedicada ao tema “flexibilizar para melhorar a economia”. Não se resistiu uma vez mais a um exercício prévio de auto-elogio sobre o que o Governo conseguiu. Esse exercício deveria ter sido acompanhado de demonstração factual, pelo menos relativamente a dois pontos: reforma da lei do arrendamento e reforma do código de trabalho. Nestes dois pontos, para quem estiver interessado, há um acompanhamento feito aqui (mercado de trabalho) e aqui (arrendamento) pelo Nova Economics Club, clube de alunos do mestrado de economia da Nova.

Ainda a propósito da flexibilização da economia é referido o regime de trabalho portuário, “com impacto nas exportações” – e quantificação, se faz favor? – e a “opção pelo ensino dual e pela empregabilidade nos sistemas de formação” – e aqui fiquei perdido com o que queriam transmitir…

A secção 2.4 tem como tema preservar e viabilizar o estado social, e sente-se a falta de uma visão global para a presença do estado em cada área mencionada. Não é só o aspecto das desigualdades que está aqui em causa, o Estado não existe apenas para lidar com a exclusão social. Há motivos para intervenção mais geral que apenas a redistribuição de rendimento (directa ou através de prestação de serviços a populações específicas)?

O crescimento do produto é o objecto da secção 2.5 e também aqui se retoma uma visão limitada de ser a descida do IRC a “bala mágica” que fará crescer o investimento que por sua vez fará crescer o emprego. É uma visão simplista e como tal perigosa.

Sobre o IRC, comentei anteriormente, mas vale a pena aqui retomar um outro ângulo. Qual é realmente o argumento pelo qual a redução do IRC promove investimento? Porque permite um maior retorno privado no investimento realizado? Ou porque permite às empresas reter fundos que depois utilizam em investimento? A primeira pergunta lida com os incentivos, em sentido lato, a realizar investimento enquanto a segunda lida com as condições.

Para responder a estas perguntas é necessário conhecer quem beneficia da descida de IRC e porque irá investir mais. Estando os maiores lucros situados em sectores de bens não transacionáveis e onde se tem argumentado existirem “rendas excessivas”, não será contraditório estar a permitir que maior parte dessas rendas fique nas empresas? É também nesses sectores que se quer estimular o investimento, e não nos sectores exportadores?

Por outro lado, não é o investimento que cria emprego. É a perspectiva de querer produzir mais que origina o desejo das empresas empregarem mais factores produtivos, quer equipamento quer pessoas, para conseguirem aumentar a sua produção de bens e serviços. Investimento e emprego estarão correlacionados, mas não porque investimento causa emprego, e sim porque desejo de produzir mais implicam ter mais equipamento, que se consegue investindo, e mais pessoas a trabalhar. Investimento aqui tem que ter um sentido geral de fomentar aquisição de bens de equipamento e contratação de pessoas. Nesse sentido, a existência de créditos fiscais deveria ser pensada tendo em conta a soma destas duas componentes, e não apenas de uma delas. Identificando investimento apenas com investimento em equipamento estar-se-á na verdade a distorcer contra emprego – se houver créditos fiscais que baixem o custo de adquirir equipamento mas não o custo de empregar pessoas, então as opções para aumentar a escala de produção tenderão a utilizar relativamente mais equipamento e a preterir a contratação de trabalhadores. Para surpresa de quem pensar que investimento em equipamento causa emprego de trabalhadores.

Temas seguintes: diplomacia e defesa nacional. Não sendo aspectos puramente económicos, também aqui é lícito colocar as mesmas questões genéricas: que serviços presta o Estado? São esses ou outros os serviços que se pretende que sejam prestados? Que funções do Estado estão em causa e qual a melhor forma de atingir objectivos que sejam especificados?

No caso da diplomacia, há uma redefinição, que não é nova, de introduzir os aspectos económicos na actuação da rede diplomática. Não sendo exactamente uma ideia nova, a sua reintrodução ou reavivar deveria ser acompanhada da evidência dos progressos conseguidos nos últimos anos, saber se é um caminho que consegue ser feito e que resultados produziu até agora.

Já na defesa nacional, há outra vez mistura de aspectos de organização do Estado (a referência aos estabelecimentos fabris) e aspectos de funções do Estado (novo Conceito Estratégico de Defesa Nacional). Não se percebe se o Governo considera que já fez o que tinha a fazer neste campo nem o que coloca de facto a discussão.