Momentos económicos… e não só

Sobre a simplificação de procedimentos, em concreto licenciamentos, a referência no capítulo 2 do documento “Um estado melhor” levanta a necessidade de responder a algumas perguntas: porque foram criados esses licenciamentos em primeiro lugar? Se correspondem a uma defesa contra abusos de algum tipo, então é preciso perceber e argumentar que alternativas defendem melhor contra esses abusos.

A alternativa é essas regras terem surgido como resposta a pedidos de protecção de alguns agentes económicos face a outros, e nesse caso há que perceber se essas protecções e licenciamentos têm como resultado “rendas excessivas” para alguns ou se têm outros efeitos.

Quase na mesma linha, a questão da Justiça. Aqui continua a espantar-me o ênfase na fé dos códigos – apesar da leitura do Memorando de Entendimento com a troika sugerir que existe sobretudo um problema de aplicação e decisão céleres da legislação existente, a resposta destes últimos dois anos foi a tradicional, refazer códigos.  Falta explicar como e porquê os novos códigos vão alterar a forma de trabalhar na Justiça, e como tal se irá reflectir de forma positiva no funcionamento da sociedade.

Ainda no capítulo 2 é dedicado um parágrafo à política de concorrência e seu reforço. Se olharmos bem, é fácil ver que a política de concorrência em si mesma não corresponde a nenhuma reforma do Estado – não redefine as funções do Estado, não altera a sua organização interna, não influi nas suas relações com a Sociedade.

Uma política de concorrência mais activa muda, espera-se, a forma como o sector privado actua. A menos que se queira dar maior peso à intervenção da Autoridade da Concorrência no campo dos auxílios do Estado e à participação de entidades públicas em mercados privados. Essa sim seria uma discussão que traria alguma novidade, mas duvido que seja o sentido da referência à política de concorrência neste guião da reforma do Estado.

O capítulo 2 tem como título “Reformar é diferente de cortar”, que tem explicação dois parágrafos abaixo – “os cortes na despesa do Estado são instrumentos necessários à reforma do Estado, mas não são a sua finalidade”. Não percebo  muito bem, os cortes da despesa resultam de uma restrição global de recursos ao que o Estado pode gastar, logo não são instrumento e sim restrição. Os instrumentos terão de ser os mecanismos pelos quais a redução de despesa pública se torna permanente para conseguir respeitar a restrição de recursos existente.

Sobre a componente conceptual deste capítulo, uma forma de organizar o pensamento e estruturar a discussão é considerar três áreas:

a)    funções do Estado

b)   forma de organização interna do Estado

c)    forma do Estado se relacionar com a sociedade

É que a frase “Reformar o Estado, é criar condições institucionais para um padrão de finanças públicas saudáveis” não é clara – o que é criar condições institucionais? Para um padrão de finanças públicas saudáveis? Mais uma vez este padrão é uma restrição a ser respeitada, não é um objectivo. Ter finanças públicas saudáveis não é uma função do Estado, não é uma forma de organização interna do Estado, e não é uma forma do Estado se relacionar com a Sociedade. É uma limitação ao que se pode fazer em cada uma destas linhas.

Antes de prosseguir a discussão, o Governo tem que clarificar conceitos e níveis de discussão.

Por exemplo, nas medidas / intenções enunciadas logo de seguida:

1 – continuar a privatizar – funções do estado ou organização interna, conforme se trate do Estado deixar de ser responsável por algum tipo de prestação de serviço, ou organização interna, caso continue a manter as mesmas responsabilidades perante a sociedade mas escolha uma forma diferente de as assumir

2 – inovar na escolha dos dirigentes  – organização interna

3 – racionalizar as suas entidades – organização interna

4 – ganhar eficiência – organização interna

etc…

Curiosa ainda a perspectiva inerente à frase “foram celebrados vários acordos com universidades para programas de formação de quadros e dirigentes da Administração Pública, sem encargos para o Estado” – só me vem à mente “if you pay peanuts, you get monkeys” – e não pode ser uma situação duradoura para ter formação de qualidade.

Sobre a discussão dos recursos do Estado no documento da reforma do Estado, o melhor mesmo é referenciar a discussão feita por Miguel Pina e Cunha e pelos seus comentadores, que coloquei há pouco tempo neste blog (aqui e aqui).

Adicionalmente, é feita uma referência ao investimento nos meios de combate à corrupção – a questão é porque é diferente no Estado face às empresas? O Estado tem um recurso que não está presente nas empresas – o seu poder coercivo, que motiva uma “procura” e uma “oferta” da sua utilização. E é aqui que a burocracia enquanto organização procura ter uma actividade disciplinadora com princípios claros de actuação, em lugar de deixar a utilização desse poder coercivo ao maior preço que seja oferecido.

Na secção 1.5 entitulada “Consensos para uma política de Administração Pública” surge a proposta de incluir na Constituição da chamada “regra de ouro”, o que não deixa de ser curioso do ponto de vista de coerência do discurso sobre instrumentos de política económica. Enquanto anteriormente, é realçada a importância de (re)ganhar soberania económica, esta proposta o que faz é retirar instrumentos – nomeadamente o orçamento do Estado. Do ponto de vista político, é natural que faça diferença saber se temos menos instrumentos porque existe um plano de resgate financeiro acompanhado pelos credores internacionais ou se temos uma regra constitucional auto-imposta. Do ponto de vista económico, a diferença é menos clara, e se a vigilância da regra de ouro for menos credível que o acompanhamento por entidades externas, como restrição esta segunda opção é menos forte.

A importância de evitar asneiras com a despesa pública é justificadora de uma regra com forte poder, mas em que seja difícil encontrar e usar excepções – e se for algum dia for introduzida na Constituição uma regra deste género, quero saber como se impede a sua violação, e o que sucede se não for respeitada essa norma. Por exemplo, se houve défice acima do permitido pela regra, deixam-se de pagar salários? Deixam-se de pagar pensões? Toda a despesa pública é reduzida proporcionalmente para respeitar a regra? Pode-se escrever a regra em termos de défice e fazer com que a variável de ajustamento sejam os impostos? Etc.

Logo de seguida à questão de uma regra constitucional, começa-se a discussão de aspectos de organização interna do Estado, no caso de gestão de recursos humanos, o que torna complicado perceber o encadeamento da discussão e a lógica geral do documento.

Na secção 1.4 é discutida a carga fiscal em relação à despesa pública. A principal ideia retomada é a de descida do IRC para promover investimento e emprego.

Há aqui três aspectos centrais que têm de ser muito mais claros.

Primeiro, o papel da descida do IRC – sem mais informação sobre como é que se estimam os efeitos anunciados, pode mesmo ser contrária aos objectivos anunciados, de um ponto de vista de eficiência de funcionamento da economia e não apenas de redistribuição dentro da sociedade. Voltarei provavelmente a este tema mais tarde, e já o foquei num post anterior (aqui): “sobre a alteração do IRC será extremamente útil e de esclarecimento para todos que o Governo publique um conjunto de quadros simples indicando, por classe de dimensão de volume de negócios, quais os benefícios retirados, e por sector de actividade. É que se em abstracto a ideia considerada boa é a de dar recursos para investimento às empresas, deve-se saber quais as empresas que mais beneficiam potencialmente, por classe de dimensão da empresa e por sector de actividade. Gostaria de confirmar que beneficiam mais as pequenas e médias empresas em sectores que produzem bens transaccionáveis, as mais sensíveis a não terem acesso a fundos para o seu desenvolvimento, do que as grandes empresas em sectores de bens não transaccionáveis e protegidos.”

Segundo aspecto, há uma discussão sobre carga fiscal e valores médios de tributação enquanto para avaliar os efeitos de distorção sobre a economia interessa sobretudo os valores marginais de imposto. A análise deverá ter uma componente relativa aos efeitos de eficiência, e não apenas referente aos efeitos de distribuição.  Um exemplo muito simples, com tributação sobre salários: suponha-se um vencimento mensal de 1000 euros. Comparem-se duas estruturas de tributação: uma tem uma taxa única de 24%, qualquer que seja o nível de rendimento. Origina uma receita fiscal de 240€. Uma outra estrutura fiscal, tem uma taxa de 0% na parte do salário até 600 euros, e uma taxa de 80% na parte do salário acima de 600 euros. A receita fiscal obtida é de 240€. Ou seja, ambas as opções dão a mesma receita média, logo a mesma carga fiscal média mas vão gerar distorções distintas. Suponhamos que a esta pessoa é proposto um aumento de trabalho remunerado a 100€ mais por mês – no primeiro caso, receberá líquidos 76€ pelo trabalho adicional, no segundo caso receberá 20€ – o interesse em aceitar esse trabalho adicional é muito menor no segundo caso.

Terceiro aspecto, é dito que é pertinente reduzir a carga fiscal para acentuar o crescimento económico, mas não é dito qual o mecanismo económico pelo qual se espera que esse efeito apareça, e sem o conhecer não é possível dizer se apenas baixar carga fiscal terá algum efeito – o que nos remete de algum modo para o segundo aspecto apresentado anteriormente, que taxas provocam que distorções? Sem esse conhecimento, é fácil ter resultados inesperados. Retomando o exemplo acima, aumentar a zona de isenção (de 600 para 750 euros, digamos) e aumentar a taxa de imposto na zona não isenta para manter a receita fiscal constante, levaria a taxa marginal para perto dos 100% (96% mais exactamente), pelo que não seria feito qualquer esforço individual para fazer crescer o produto em 100€ de remuneração dado que apenas 4€ ficariam para o agente que desenvolveu esse esforço adicional.

O primeiro capítulo do documento é pouco interessante. Procura fazer uma revisão da situação actual, mas sem recurso a informação quantitativa. A opção é lícita, até certo ponto. Importa conhecer e dar a conhecer alguns números para que cada leitor possa fazer o seu juízo. O equilíbrio entre a afirmação política e o facto técnico também deveria ser procurado. Há afirmações que são do domínio político, enquanto outros aspectos são factos técnicos. A distinção poderia ter sido facilmente feita indicando-se em nota de pé de página links para documentos ou fontes de dados que corroborem as afirmações realizadas. Como exemplo, não teria dado grande trabalho introduzir referências à informação constante dos documentos de execução orçamental (ver aqui) para suportar as afirmações sobre as componentes mais importantes da despesa pública.

A discussão sobre as medidas chumbadas pelo Tribunal Constitucional  (p.14) mistura os aspectos de curto prazo com as decisões de longo prazo. No curto prazo coloca-se a questão dos cortes salariais, mas se a intenção é terem uma natureza de longo prazo, ou se é pretendido que a possibilidade de redução salarial seja um instrumento de gestão da despesa pública numa perspectiva de longo prazo, então a introdução do tema de revisão constitucional deveria ser explicitamente feita. Pode até ser que as condições políticas não permitam fazer essa revisão constitucional. A mistura de aspectos de curto e longo prazo é porém pouco útil para organizar a discussão.

Mais importante é a discussão do que decorre das nossas obrigações internacionais por se estar dentro da zona euro. É colocado destaque na ideia de que em breve vamos readquirir a soberania perdida. Na verdade, do ponto de vista da condução das políticas económicas, essa soberania será mais ilusória do que real, uma vez que a dívida não desapareceu, e ter-se-á que procurar os mecanismos que permitam o seu pagamento. Envolverá mecanismos de compromisso do Estado para não voltar a entrar num processo de despesa excessivo, e envolverá uma gestão cuidada dos processos de financiamento do Estado.

E aqui surge um dos primeiros pontos em que é de exigir uma reflexão adicional. O discurso adoptado no documento está essencialmente preso à ideia de que só podemos ter o Estado que temos capacidade de pagar. Esta é uma ideia pouco motivadora. Mais interessante, a meu ver, será perceber como é que o Estado se pode organizar de forma a que cumprindo as funções que a sociedade pretenda que tenho promove e estimula o crescimento económico e o desenvolvimento social. É diferente ter que pensar um Estado que se mete dentro de uma restrição orçamental, como objectivo, de um Estado que se tenha por objectivo cumprir funções embora sujeito a uma restrição orçamental.