João Figueiredo, no seu comentário ao trabalho de Miguel Pina e Cunha, começou por referi o subtítulo que lhe daria: “sob a esquizofrenia administrativa – mensagens contraditórias à burocracia”. E ainda:

–       é possível fazer a generalização do que foi dito no texto. A descrição adere à realidade.

–       Porque é este um texto importante? É actual e profundo, alia o conhecimento técnico à realidade

–       Defende o estado, defende os agentes do estado

–       É um texto que vai contra  corrente

–       Identifica tensões existentes, baseadas em ideias adoptar o sistema privado é melhor, é necessário acabar com a burocracia, é preciso fazer a reforma do estado – sugere antes melhorar o que é burocracia, enfatizar o que é público com o estado, parar com sistemáticas reformas do Estado

–       Voltar a falar do que é a boa burocracia: previsibilidade, racionalidade, rapidez, univocidade, uniformidade, continuidade, confiabilidade, profissionalização, especialização. Ligar estes princípios à reforma do estado

–       E ainda promover mérito, participação, autonomia, simplificação.

–       Características da cultura dos portugueses: normativização em excesso e tendência para violação da norma; tendência para o jeitinho e para a solução desenrascada e o exercício de pequenos poderes.

–       Adopção de modelos privados: pode-se aproveitar muita coisa, mas é preciso perceber o que é específico do sector público. Lidar com multiplicidades dirigentes na administração pública e isso condiciona questões como legalidade, igualdade e fundamentação, que afastam a administração pública das organizações privadas.

–       Retomar o sentido de serviço público e afirmação internacional do país (referência ao papel histórico do estado – qual o papel dos poderes públicas nas fases mais marcantes da nossa história – império comercial baseado no estado, industrialização e mesmo os grandes centros económicos do século XX).

–       Maltratar o sector público fragiliza a nossa comunidade de múltiplas formas.

–       Reformar o estado – concorda com a interpretação de que temos mudanças que não geram mudança. Reformas ou são sobre regime jurídico ou sobre dinâmica de funcionamento. Altera-se sobretudo no primeiro aspectos. Desmonta-se monta-se sucessivamente em cada governo. Houve convicção para desmontar e montar a máquina do estado em 2005, mas voltou-se a parar e desmontar e montar, e vamos fazer ainda outra vez. Porquê esta repetição? Ignorância e muita precipitação?

–       É preciso parar a desmontagem da máquina. Há mecanismos suficientes: autonomia, prestação de contas, responsabilização dos dirigentes, estimulo ao mérito, sancionamento do demérito.

Comentário ao comentário:

A mensagem central é clara, “páre, escute e olhe” – parar as reformas sucessivas, sem escutar e olhar os resultados das anteriores. Mais do entrar em alterações normativas uma vez mais, importa usar os mecanismos que foram pensados para produzir as mudanças na reforma anterior. Se as sucessivas reformas / mudanças têm objectivos essencialmente similares, o que sabemos sobre os instrumentos que cada uma procurou usar e porque não funcionaram esses instrumentos?

Comentário de Beatriz Perez:

Há que definir a missão a médio e longo prazo, desmultiplicando-a depois em objectivos. É uma necessidade para a motivação e para perceber que competências são necessárias para alcançar esses objectivos. Há que atrair e formar os recursos. É engano pensar que um organismo público não tem que atrair talento e apresentar uma proposta de valor aos seus funcionários.

Tem expectativa sobre uma medida anunciada de que seria disponibilizada uma percentagem no orçamento para incentivos aos funcionários públicos. Duvida da capacidade implementação que será um aspecto chave.

Sobre o texto apresentado pelo Miguel Pina e Cunha, considerou ter uma imagem muito escura. Acredita que existem ilhas de bom desempenho e boas práticas.

Comentário ao comentário:

Interessante a atitude eminentemente positiva da Beatriz Perez, ficando a dúvida se será devida a natureza cultural (não é portuguesa) ou a vir do sector privado?

Que factores de atracção e retenção de talento se podem sugerir para a administração pública? Parece-me central a ideia de retenção de talento na administração pública, seria interessante saber as opções de candidatos a posições de emprego simultâneas no sector público e sector privado.

Comentários da audiência:

–       há que compreender melhor a nova forma de ver a burocracia e explicar porqie é insuficientemente burocratizada; é uma contradição a complicação da burocracia? A burocracia como forma de não resolver? Na burocracia portuguesa não se procura resolver, há incapacidade de assumir autonomia burocrática.

–       qual é a noção de burocracia que está a ser usada? Há quanto anos foi feita a “boa” burocracia? É compatível com a capacidade normativa multipolar do estado actual? Podemos realmente voltar à “bondade” da burocracia?

–       Podemos parar um comboio a alta velocidade? O problema é pensar que o estado se reforma por decreto ou resolução do conselho de ministros. Fazem-se “extreme makeovers” que duram o tempo mediático.

–       Não encaramos as mudanças como um ciclo – é necessário pensar, experimentar, corrigir, e ir até ao fim do ciclo, saber no final a percepção dos utilizadores da reforma.

–       Até que ponto somos bons ou mais a tomar em conta o ponto de vista de quem é o sujeito activo da transformação?

–       Por onde se começa? Big-bang ou incrementalismo?

–       De que estamos a falar, sector público? Administração pública? Liderança? Motivação?

–       Temos que sistematizar as respostas que existem

–       Como passar as várias mensagens em que se está de acordo para os decisores políticos?

–       Mudamos de “reforma” 6 vezes nos últimos dez anos – como damos estabilidade dada a mudança de governos e ciclos políticos?

–       Como evitar confundir reforma do estado com corte da despesa pública

–       O que fazer com as pessoas com mau desempenho na administração pública? Como definir a proposta de valor?

Respostas aos comentários:

Miguel Pina e Cunha: Achar que temos respostas é um mau inicio – não só porque senão já teríamos conseguido  mas mudar práticas e valores leva tempo, e estes têm que ser construídos à medida que se vai progredindo. Há mudanças que não são boas. Mudar não garante que seja para melhor. A burocracia é uma forma de organização da estado que se irá manter, pela natureza do seu trabalho. Ser burocrático não significa ser complacente e abdicar da exigência.

João Figueiredo: a mensagem principal é mesmo parar com o sistemático desmontar e montar de novo, para que ganhos? O que se ganha com a paralisia do estado durante este período de desmontar e montar?. Também a importância de recuperar os bons valores da burocracia ao nível micro. Alguns mecanismos estiveram presentes, mas deixaram de estar. Deu uma estimativa de quanto custaria introduzir um sistema de valorização do desempenho dando 1 prémio em cada 20 funcionários – cerca de 30M€, questionando-se se não é mesmo possível encontrar este valor. Referiu haver uma inconsistência de pensamento das lideranças políticas sobre a administração pública. Importância de alargar a lógica de avaliação aos dirigentes e às organizações.

Beatriz Perez: é necessário determinação. Necessidade de existir mudanças implementadas a mais longo prazo. Evitar que cada mudança seja contra a mudança anterior. Referiu a importância de uma conjugação política para levar o processo de mudança do princípio até ao fim. As pessoas vivem melhor quando conscientes de que estão a desenvolver um bom trabalho. O que fazer com desempenho desadequado? Não há uma resposta única, há que ver a situação individual: é falta de preparação? É não se ajustar?

Comentário aos comentários:

A estimativa de uma atribuição de prémios de desempenho a 1 em cada 20 funcionários estar na ordem dos 30 milhões de euros foi confirmado por outros presentes como sendo razoável. Sendo assim, e estimando-se que a mudança da orgânica governamental irá custar em 2014 entre 40 a 50 milhões de euros, a prioridade não deveria ser o retomar a avaliação de desempenho? Faria muito mais pela “reforma do estado” do que ter alterado a orgânica governamental, que se era para apresentar o guião da reforma do estado, ainda não se produziram quaisquer resultados visíveis. É também nestas prioridades menos óbvias que se faz a reforma do estado (ou não se faz).

por Miguel Pina e Cunha, nas Sextas da Reforma.

Na sexta-feira passada decorreu a segunda edição das Sextas da Reforma, com a apresentação de Miguel Pina e Cunha com o título “Uma burocracia insuficientemente burocratizada – uma estranha interpretação sobre a administração pública portuguesa”, que foi comentada por João Figueiredo (juiz do Tribunal de Contas) e por Beatriz Perez (directora de recursos humanos da Microsoft Portugal).

O ponto de partida de Miguel Pina e Cunha foi o que é que as pessoas que trabalham na administração pública têm a dizer, para a partir daí criar um quadro conceptual de análise, que permita perceber o que são e onde estão realmente os problemas associados com a liderança e gestão de recursos humanos.

Há aspectos que podem ser melhorados na gestão dos recursos humanos da administração pública, apesar de uma trajectória positiva de mudança.

Adiantando a principal conclusão: temos burocracia a menos … num certo sentido. Essa burocracia a menos anula como o funcionamento da própria burocracia naquilo que tem de favorável, deixando sobretudo as desvantagens.

Como se chegou a esta conclusão?

As perguntas de partida foram: como é praticada a liderança e a gestão na administração pública? Quais as implicações para a vida e funcionamento das instituições? Como melhorar?

A primeira constatação é que as camadas de mudanças sucessiva não têm gerado real mudanças. As mudanças excessivas, pelo ritmo, impedem que a mudança ganha raízes.

Como introduzir mudança de forma a que se gere realmente mudanças é uma questão que surgiu em vários pontos da apresentação, tendo sido deixada a resposta para outro momento.

Para a dificuldade de executar uma reforma da forma de gestão dos recursos humanos na administração pública foi usada uma imagem sugestiva: é mais fácil falar de touros do que enfrentá-los na arena.

O que é conhecido, e reconhecido em geral: a administração pública como aparelho burocrático e estatista, frustantemente lento e altamente burocrático nas regras; uma qualidade de gestão inferior à do sector privado, sobretudo na forma de “matar” os maus desempenhos. Não se valorizam suficientemente os bons desempenhos nem se penalizam suficientemente os maus desempenhos;  as condições de motivação e satisfação têm-se degradado.

Daqui três questões foram colocadas para se procurar respostas através de entrevistas a pessoas com diversidade de perfil dentro da administração pública: como se vive com burocracias profundas? O que isso significa para a vivência das organizações? Como contrariar as facetas negativas.

Destas entrevistas e sua análise, resultou a criação de quatro pares conceptuais de características que se encontram presentes:

Liderança vs neutralizadores de uma liderança forte

Burocracia e anti-burocracia

Meritocracia e práticas anti-meritocráticas

Mudança e neutralizadores da mudança

Os líderes na administração pública fazem não o que acham que devem fazer mas o que as regras deixam.

A burocracia tem aspectos negativos por ter constrangimentos, mas  burocracia também tem um conjunto de virtudes que podem ser mais ou menos aproveitadas. O uso da burocracia pode ser mal feito. E na administração pública existem comportamentos que anulam apenas as partes boas da burocracia. O problema é a qualidade da burocracia. Por exemplo, deve-se desenvolver a ética burocrática genuína como forma de combate ao amiguismo e nepotismo.

Os sistemas de avaliação de desempenho encontram obstáculos que os neutralizam, como a dificuldade de progressão de carreiras, a incapacidade de penalizar e a complacência com o fraco desempenho.

Mesmo que se quer introduzir mudança até se pensa em foco no resultado, métricas de qualidade, etc., e depois há um retrocesso nos processos, voltando-se atrás e fazendo crer que nada é para levar a sério. Há um excesso de mudanças que evita mudanças reais, tendo-se como exemplo a avaliação de desempenho e a sua gestão. O que acabou por ficar é apenas mais uma obrigação a somar a todas as outras e que não ajuda a mudar nada.

Há liderança sem ferramentas, e uma burocracia que não é aplicada da mesma forma em circunstâncias idênticas.

Exemplos de neutralizadores: a pressão dos pares dentro da administração para neutralizar a motivação para fazer melhor que a “média da oficina”; o cinismo instalado sobre a mudança ter realmente efeitos; a ausência de recompensa monetária e/ou simbólica associada com a versão actual do SIADAP.

Tudo isto se traduz em

Líderes não liderantes

Burocracia não burocratizada

Boas práticas não praticadas

Mudanças que não geram mudança

Falta também o que se chamou “espírito acabativo”.

Geram-se círculos viciosos que são difíceis de quebrar, com cadeias de círculos que se reforçam entre si.

Daqui resulta a necessidade de descobrir como os quebrar, como burocratizar a burocracia, como mudar de forma que gere mudança.

Uma possibilidade avançada é a ideia de Kaizenizar o sistema – mudar de forma modesta e continuada, que é uma forma de mudança menos assustadora; dar consistência e continuidade às mudanças; aproveitar ideias das pessoas em cada local de forma estruturada e sem preocupação de igualdade em todo o lado, desde que preservados os princípios base de uma instituição burocrática, como a igualdade de tratamento na substância entre todos.

Começar por experimentar numa organização, aprender e ir exportando.

Instalar a ideia que liderar não significa mudar tudo o que vem do passado.

Melhorar a gestão do dia a dia.

Substituir igualdade pela equidade na avaliação do desempenho. Estimular a diversidade.

Gerar uma burocracia plena, acentuando os aspectos positivos da previsibilidade das regras, eliminando a excepçãozinha do pequeno poder, por exemplo.

Para amanhã, comentários de João Figueiredo e Beatriz Peres e comentários aos comentários.

Hoje decorreu o seminário de Miguel Pina e Cunha, paper aqui, sobre uma “burocracia insuficientemente burocratizada”, em breve tratarei de fazer aqui um resumo da apresentação e da discussão.

O próximo seminário será sobre “O Estado Simples”, por Maria Manuel Leitão Marques (anúncio aqui).

Decorreu na semana passada, 18 e 19 de Outubro, o 11º congresso nacional das farmácias. Alguns pontos a destacar das intervenções sobre “Contributo da farmácia para uma saúde sustentável”, em sessão moderada por Eurico  Castro Alves (presidente do Infarmed). (escolhas pessoais, outros poderão ter encontrado pontos mais importantes).

A. Vaz Carneiro: apresentação do estudo do CEMBE sobre as poupanças que poderão ser obtidas com transferências de cuidados hospitalares para cuidados primários e continuados. Os números chave: 34,4 M€ em consultas externas que passariam para os cuidados de saúde primários, 91,4M€ em urgências; 12,25 M€ em casos sociais e 2M€ de casos para a rede de cuidados continuados.

Alexandre Lourenço: 1% das pessoas são responsáveis por 25% da despesa em saúde, 5% são responsáveis por 50% e 10% por 2/3 da despesa. Definição de núcleo de cuidados de saúde de elevada qualidade e eficiência, o crescimento deste núcleo tem que ser feito à custa da redução da periferia de ineficiências e tarefas não clinicas realizadas por profissionais de saúde. ACSS vai promover a contratualização com base em resultados de saúde.

Kate Mulvenna (Irlanda): Descrição do sistema irlandês com destaque para a preocupação com os  medicamentos novos (high tech), que são 20% actualmente do total e para os quais têm a previsão de que venham a ser 50% do total em 2020. Papel das farmácias na criação de ligação entre médico e farmacêutico – para um pagador qual a melhor forma de ter um trajecto adequado para o doente? Como usar o triângulo doente – médico – farmacêutico para reduzir o desperdício e obter melhores resultados?

José Luís Biscaia: farmácias e médicos de medicina geral e familiar – parceria para o futuro. Descreveu o que é a identidade das USF (unidades de saúde familiar), passando depois à conceptualização de como operacionalizar parcerias: centrar nas pessoas e não no medicamento, gestão do conhecimento por organizações inteligentes, partilha de resultados, definição do trajecto do doente, utilização de sistemas de informação como instrumento. Deu exemplos dessas parcerias: avaliação do risco cardiovascular, gestão da doença aguda, protocolos de intervenção e formulários locais. Ganhos esperados destas iniciativas de parceria: qualificação do acesso, melhores resultados, uso racional do medicamento, ganhos de eficiência, maior segurança do doente, maior capacitação de todos.

Na sessão de encerramento, Maurício Barbosa, Bastonário da Ordem dos Farmacêuticos, retomou o tema das parcerias, sugerindo que deveriam ser experimentadas iniciativas como os círculos de qualidade que existem na Suíça, eventualmente financiados por alguma parte das verbas que o sector paga em taxas para o Infarmed. Anunciou também a realização de um estudo sobre o valor económico do acto farmacêutico. Paulo Duarte, presidente da ANF, reclamou nova política do medicamento e coragem para a implementar. Eurico Castro Alves, presidente do Infarmed e em representação oficial, referiu a importância de garantir o acesso ao medicamento (leia-se, preços baixos), a disponibilidade para identificar oportunidades para melhorar o sistema de distribuição e dispensa de medicamentos, vincando que o diálogo não se esgota nos aspectos financeiros e que o papel da farmácia é mais do que dispensa de medicamentos.

A terceira sessão plenária da conferência esteve a cargo de Diogo de Lucena, que fez uma discussão global sobre o sistema de saúde.

Começou por chamar a atenção para o ponto de partida da discussão: nem sempre a visão de curto prazo é amiga da visão de longo prazo, por um lado, e os sistemas de saúde foram criados em momentos muito diferentes do actual e os problemas que então procuravam resolver não são os problemas de hoje. O acesso foi a principal preocupação, que levou ao sistema de financiamento público de prestação pública, com benefícios para a população. Mas os problemas de hoje decorrem de factores exteriores: a inovação e as restrições financeiras que se tornaram mais agudas no sector público.

O sistema de saúde tal como desenhado inicialmente está-se a tornar demasiado consumidor de recursos, não será sustentável mesmo que existisse a crise. A questão central é como alcançar o objectivo de população saudável ao longo da vida dentro dos recursos que a sociedade pode disponibilizar. Ou como o sistema deve responder às tendências exteriores.

As respostas estarão em diversos aspectos. Procurar tecnologia que crie oportunidades para aumentar benefícios e reduzir custos. Usar a concorrência como forma de baixar custos e procurar lidar com os perigos inerentes à concorrência de outra forma. Procurar soluções e não “a” solução (a solução adequada pode ser diferente em locais diferentes e em momentos distintos).

Levar a sério a ideia de cuidados centrados no doente (e não em doenças), com o que isso reimplica de rever processos de circulação do doente no sistema de saúde. Actuar sobre determinantes económicas e sociais da saúde e comportamentos individuais e comunitários para a prazo se reduzir a pressão sobre a procura de cuidados de saúde.

Outros aspectos focados: papel da investigação em saúde pública, investigação clínica e de translação, educação e literacia, ciência e tecnologia, a importância de vir a ter um maior contínuo de perfis profissionais na saúde. Crucial ter um sistema flexível e adaptável – dar respostas às necessidades actuais e conseguir modificar-se para dar respostas às necessidades futuras (algumas das quais desconhecemos hoje quais serão), pensar as regras d jogo para multiplicidade e diversidade de problemas, desenhar os incentivos correctos e a desenvolver a capacidade de experimentar.

A segunda sessão plenária da conferência foi feita por Martin Knapp da LSE, sobre saúde mental, “Recession, austerity and mental health: how can we respond?”, que se iniciou por uma breve informação sobre a abrangência dos problemas de saúde mental: afectam muitas pessoas, e os seus custos fazem-se sentido sobretudo no mercado de trabalho. E também existe um tratamento estatístico que deve ser olhado com atenção, dando como exemplo as notícias de que pessoas com problemas de saúde mental têm maior probabilidade de cometer crimes do que as outras, mas não se refere que também têm uma probabilidade muito maior de serem vitimas de crimes.

É usual associar-se a existência de recessão económica como sendo prejudicial à saúde mental, por vias como o desemprego, a pobreza, reduções de rendimento, dívidas pessoais. Mas o que estudos recentes têm vindo a mostrar é que estes factores não levam a um aparecimento desproporcionado de problemas de saúde mental, o que é fazem é impedir que se consiga sair deles. Outro aspecto importante em tempos de crise económica é a percepção das pessoas sobre as dificuldades financeiras que defrontam ser mais determinante que as dificuldades reais.

Depois desta introdução, Martin Knapp apresentou diversas formas de intervenção de baixo custo e bom resultado, que se encontram detalhadas no documento “Mental health promotion and mental illness prevention: the economic case”.

Como mensagens finais, o ter de se fazer melhor em conhecer o impacto da recessão e da austeridade, o direcionar de recursos para o que são os problemas de maior dimensão, o gerar melhor evidência de forma rápida e comunicar de forma efectiva a quem tem de decidir (e aqui quem gera a evidência nem sempre é rápido, e frequentemente não se preocupa com a forma de comunicar). As intervenções no campo da saúde mental são custo-efectivas e não envolvem grandes recursos, mas exigem coordenação e paciência.

Ainda na linha de análise comportamental, Cláudia Niza apresentou trabalhos sobre mudança comportamental na área da saúde. Começou com um aspecto importante: há muito trabalho e bom a analisar o comportamento do que aconteceu, em contrapartida sabe-se pouco sobre como intervir. A alteração de comportamento continua a ser um desafio. Existem mesmo web sites que procuram ajudar nessas mudanças de comportamento: http://www.behaviorwizard.org/wp/

Um dos aspectos interessantes é que há erros típicos que se fazem sistematicamente. Um deles é pensar que a apenas a informação leva à mudança.

Mas houve outros aspectos focados de regularidades encontradas que devem ajudar a estabelecer melhores intervenções para mudanças de comportamento: incentivos financeiros dados como valor certo e não como lotaria funcionam melhor, devem ser dados logo de imediato à mudança de comportamento, etc…

Apenas estas duas conclusões da literatura fazem pensar em duas medidas de política para combater a evasão fiscal em Portugal. A dedução do IVA pago nas facturas de consumo final, em que o cidadão tem, logo que introduz a factura no sistema tem informação sobre o benefício recebido (aqui). Corresponde a valor certo, e informação imediata. Resta saber se em geral os valores de benefício são suficientes para induzir a mudança no sentido de as pessoas pedirem as facturas. Mas que está segundo os princípios indicados parece claro. Em contrapartida o anúncio de uma lotaria a ser feita entre quem pedir factura poderá levar a menos despesa do estado, mas tenderá a ser menos eficaz – é uma recompensa incerta e muito distante no futuro. Não terá as mesmas propriedades para induzir mudança de comportamento.

Cláudia Niza também apresentou um trabalho sobre a sequência óptimo de ganhos como forma de induzir alteração de comportamento, por exemplo, se houver 3 momentos no tempo, ter um sistema de recompensa apenas no final (0-0-10) poderá levar a um comportamento diferente de ser distribuído (5-0-5). Aspectos que estão envolvidos nas diferentes reacções da população poderão estar associadas com diferentes níveis de percepção de risco, com faltas de confianças ou desconfiança face ao processo, à existência de valores base pouco susceptíveis de serem modificados.