Era inevitável que esta semana desse atenção ao PTRR- Portugal Transformação, Recuperação e Resiliência apresentado pelo Governo, que motiva dois textos. Este mais genérico sobre o tipo de documento que é, e um segundo, mais dedicado às medidas que afetam o sector da saúde, a sair nos próximos dias.

O PTRR resulta da procura de converter uma resposta de recuperação de uma calamidade natural num programa mais amplo de proteção e resiliência. A ideia de base é compreensível e genericamente positiva: reparar danos, reduzir vulnerabilidades e criar capacidade de resposta perante choques climáticos, tecnológicos e geopolíticos, dando uma arquitetura sistemática. Debaixo do manto que é o PTRR há três lógicas distintas, com prazos de execução, exigências e consequências distintas.

No curto prazo, há a urgência de repor condições mínimas de vida às populações mais afetadas, a médio prazo é preciso garantir a credibilidade de execução (rebater pela prática o habitual efeito de “a ajuda acaba por não chegar às populações”) e no longo prazo, tem-se o mérito económico e social das medidas anunciadas.

Dentro do PTRR, há quase 100 medidas (com um pouco de imaginação, poderiam ter anunciado 100 medidas para o futuro de Portugal). O documento é mais centrado na (habitual) enumeração de instrumentos do que na explicitação de uma linha condutora de longo prazo que as agregue e face convergir para metas concretas.

Ainda assim, podemos dividir por grandes áreas: reparar danos, prevenir efeitos de futuras calamidades, garantir que há capacidade de resposta futura. Na garantia de capacidade de resposta, o importante é pensar nos processos de informação e de decisão que terão de intervir, e como o farão, quando sucederem calamidades ou efeitos não previstos. É certamente impossível prever tudo o que possa vir a suceder (a Natureza encontrará sempre uma forma de nos surpreender), é possível prever que mecanismos e processos de decisão queremos garantir que estão prontos para dar resposta a surpresas. Esta preparação para estar preparado tem de ser ajustada frequentemente, e não é algo que simplesmente se possa decretar, sendo por isso crucial ser pensada para funcionamento no longo prazo, e não como algo que se decreta normativamente.

Em termos de estruturação do PTRR, há a procura de uma clara identificação de um problema público, de avançar com uma intervenção que seja sistémica e não apenas pontual e procurar tratar os custos sociais de ter falhas em cascata de vários sistemas, em casos de calamidades.

Quando se invoca a noção de resiliência, a coerência encontrada a propósito da resposta a calamidades reduz-se de forma assinalável, aproximando-se mais de medidas que provavelmente se encontravam pensadas e que procuram sobre o pretexto de estarem enquadradas no PTRR o ímpeto suficiente para a sua execução (por exemplo, algumas medidas referentes ao ensino superior, ao património, a parques empresariais ou à habitação de baixa densidade parecem cair nesta classificação.

Sobre as medidas propostas, e a base de evidência sobre o problema e sobre os efeitos esperados de cada medida como solução, não há propriamente uma avaliação empírica, ou a indicação de referências onde essa base de evidência possa ser encontrada. Não estava à espera de análises custo-benefício elaboradas, mas algo mais do que apenas ter diagnósticos por vezes superficiais (ou, estando a ser injusto eventualmente, que o aparentam ser por falta de indicação de onde se possa ver mais, e perceber porque as medidas propostas são as mais adequadas). Não é algo que torne inválido o PTRR, mas dificulta a noção de que possa ser uma aposta que perdure durante o horizonte anunciado. 

É, a meu ver, interessante fazer uma rápida apreciação, com base na informação que é dada no documento de apresentação do PTRR, se devemos esperar um retorno social elevado em cada medida adotada, ou se são medidas na prática irrelevantes para o bem-estar da sociedade portuguesa. De acordo com a minha leitura, cerca de metade das medidas tem potencial de retorno social elevado, e a outra metade, retorno social médio. Não há, nesta primeira leitura e com a informação disponível, medidas que sejam puramente desperdício de recursos se forem executadas. Ainda assim, é possível pensar-se que as medidas mais fortes, com maior potencial de retorno social positivo, tendem a estar ligadas, sem grande surpresa, a água e saneamento, energia e redes, cibersegurança, proteção civil, saúde, alertas públicos, dados climáticos, e redução de riscos ambientais.

Algumas medidas surgem como mais frágeis, mesmo que sejam de utilidade potencial. E a sua fragilidade resulta de uma tradicional falta de capacidade técnica de execução e de perseverança nessa execução. São exemplos ter-se um regime‑quadro integrado de gestão de calamidades, procurar-se uma capacitação das IPSS para continuidade de serviço em emergência, estabelecer reservas estratégicas e silos alimentares (que obrigam a atualização e verificação, e onde no futuro cortar verbas para que existam poderá ser tentador); uma agenda de política pública centrada nos territórios de baixa densidade (o que significa exatamente? Incluindo o que é um limiar mínimo de provisão de serviços públicos nesses territórios de baixa densidade). É também pouco claro o que é o alcance da ideia de Instituições de Ensino Superior como promotores de coesão territorial – fragmentação quando se as dinâmicas mundiais sugerem concentração, ou concentração nesses territórios?).

O PTRR tem muito de recuperação de políticas existentes, que se mostram resilientes ao permanecer na atenção pública, mesmo que ainda não tenham sido transformadoras. Nesse sentido, a dúvida central é se apresentar como PTRR consegue fazer a recuperação de ímpeto político e de mobilização de recursos para essa execução. As notícias sobre o PRR e a sua execução e a atual forma de se pensar a execução do PTRR não evidenciam que se tenha aprendido com os problemas do PRR. E em rigor, a lógica de integração que preside à construção do PTRR precisa de uma forte capacidade de governação para a tornar operacional, o que passa por uma administração pública eficaz (e duradoura).

Algumas das medidas e áreas focadas alinham-se bem com as preocupações europeias expressas no Relatório Draghi (energia, redes, investigação orientada por missões, formação tecnológica, cibersegurança, áreas empresariais e modernização administrativa), e a participação em iniciativas europeias nessas áreas, além do que se passa a nível nacional, deverá ser também apoio e motivação para a concretização. 

A criação de uma agência temporária pode ajudar na capacidade de concretização, mas apenas se tiver mandato claro, informação pública que permita o seu escrutínio por qualquer cidadão e capacidade de decidir prioridades (quando se tiver de escolher entre desenvolver projetos de baixa produtividade em zonas de baixa densidade, ou elevada produtividade fora dessas zonas, qual o objetivo que irá predominar, melhorar mais o nível de vida médio, ou melhorar menos em média mas com menos desigualdade, ou procurar mais produtividade aliada com mecanismos de redistribuição regional).

Além destas considerações mais gerais, há uma dimensão particular da ideia de resiliência que sinto afastada do documento de apresentação do PTRR. A ideia de ter reservas para “mitigar choques de oferta, estabilizar preços” não esclarece se o Governo está a pensar em choques de semanas, meses ou anos. Em choques que sejam permanentes, controlar preços será (politicamente) atrativo no imediato e inconsequente a médio prazo, ou até mesmo negativo, se o choque for permanente. A ideia de resiliência tem de se ajustar à distinção entre choque temporário e choque permanente. No primeiro caso, de choque temporário, até pode ser razoável procurar voltar ao que se tinha antes do choque (e a pretensão do PTRR faz todo o sentido). No segundo caso, será necessário ajustar o funcionamento do sistema económico e a sociedade a uma “nova vida quotidiana”, e estabilizar preços pode ser antagónico a encontrar-se esse ajustamento a um choque permanente.Mais do que o desenho das políticas, será a governação, a disciplina na implementação e a capacidade de aprendizagem institucional que determinarão se o PTRR se transforma num verdadeiro instrumento de política económica e social ou apenas em mais oportunidade parcialmente concretizada por um Governo.

Como vem sendo habitual, deixo uma ilustração feita com recurso a ferramenta de inteligência artificial, que está cada vez melhor na capacidade de sumariar em detalhe, embora graficamente acabem por ter pouca novidade (arte de dar as instruções?).