Na secção 1.4 é discutida a carga fiscal em relação à despesa pública. A principal ideia retomada é a de descida do IRC para promover investimento e emprego.

Há aqui três aspectos centrais que têm de ser muito mais claros.

Primeiro, o papel da descida do IRC – sem mais informação sobre como é que se estimam os efeitos anunciados, pode mesmo ser contrária aos objectivos anunciados, de um ponto de vista de eficiência de funcionamento da economia e não apenas de redistribuição dentro da sociedade. Voltarei provavelmente a este tema mais tarde, e já o foquei num post anterior (aqui): “sobre a alteração do IRC será extremamente útil e de esclarecimento para todos que o Governo publique um conjunto de quadros simples indicando, por classe de dimensão de volume de negócios, quais os benefícios retirados, e por sector de actividade. É que se em abstracto a ideia considerada boa é a de dar recursos para investimento às empresas, deve-se saber quais as empresas que mais beneficiam potencialmente, por classe de dimensão da empresa e por sector de actividade. Gostaria de confirmar que beneficiam mais as pequenas e médias empresas em sectores que produzem bens transaccionáveis, as mais sensíveis a não terem acesso a fundos para o seu desenvolvimento, do que as grandes empresas em sectores de bens não transaccionáveis e protegidos.”

Segundo aspecto, há uma discussão sobre carga fiscal e valores médios de tributação enquanto para avaliar os efeitos de distorção sobre a economia interessa sobretudo os valores marginais de imposto. A análise deverá ter uma componente relativa aos efeitos de eficiência, e não apenas referente aos efeitos de distribuição.  Um exemplo muito simples, com tributação sobre salários: suponha-se um vencimento mensal de 1000 euros. Comparem-se duas estruturas de tributação: uma tem uma taxa única de 24%, qualquer que seja o nível de rendimento. Origina uma receita fiscal de 240€. Uma outra estrutura fiscal, tem uma taxa de 0% na parte do salário até 600 euros, e uma taxa de 80% na parte do salário acima de 600 euros. A receita fiscal obtida é de 240€. Ou seja, ambas as opções dão a mesma receita média, logo a mesma carga fiscal média mas vão gerar distorções distintas. Suponhamos que a esta pessoa é proposto um aumento de trabalho remunerado a 100€ mais por mês – no primeiro caso, receberá líquidos 76€ pelo trabalho adicional, no segundo caso receberá 20€ – o interesse em aceitar esse trabalho adicional é muito menor no segundo caso.

Terceiro aspecto, é dito que é pertinente reduzir a carga fiscal para acentuar o crescimento económico, mas não é dito qual o mecanismo económico pelo qual se espera que esse efeito apareça, e sem o conhecer não é possível dizer se apenas baixar carga fiscal terá algum efeito – o que nos remete de algum modo para o segundo aspecto apresentado anteriormente, que taxas provocam que distorções? Sem esse conhecimento, é fácil ter resultados inesperados. Retomando o exemplo acima, aumentar a zona de isenção (de 600 para 750 euros, digamos) e aumentar a taxa de imposto na zona não isenta para manter a receita fiscal constante, levaria a taxa marginal para perto dos 100% (96% mais exactamente), pelo que não seria feito qualquer esforço individual para fazer crescer o produto em 100€ de remuneração dado que apenas 4€ ficariam para o agente que desenvolveu esse esforço adicional.

O primeiro capítulo do documento é pouco interessante. Procura fazer uma revisão da situação actual, mas sem recurso a informação quantitativa. A opção é lícita, até certo ponto. Importa conhecer e dar a conhecer alguns números para que cada leitor possa fazer o seu juízo. O equilíbrio entre a afirmação política e o facto técnico também deveria ser procurado. Há afirmações que são do domínio político, enquanto outros aspectos são factos técnicos. A distinção poderia ter sido facilmente feita indicando-se em nota de pé de página links para documentos ou fontes de dados que corroborem as afirmações realizadas. Como exemplo, não teria dado grande trabalho introduzir referências à informação constante dos documentos de execução orçamental (ver aqui) para suportar as afirmações sobre as componentes mais importantes da despesa pública.

A discussão sobre as medidas chumbadas pelo Tribunal Constitucional  (p.14) mistura os aspectos de curto prazo com as decisões de longo prazo. No curto prazo coloca-se a questão dos cortes salariais, mas se a intenção é terem uma natureza de longo prazo, ou se é pretendido que a possibilidade de redução salarial seja um instrumento de gestão da despesa pública numa perspectiva de longo prazo, então a introdução do tema de revisão constitucional deveria ser explicitamente feita. Pode até ser que as condições políticas não permitam fazer essa revisão constitucional. A mistura de aspectos de curto e longo prazo é porém pouco útil para organizar a discussão.

Mais importante é a discussão do que decorre das nossas obrigações internacionais por se estar dentro da zona euro. É colocado destaque na ideia de que em breve vamos readquirir a soberania perdida. Na verdade, do ponto de vista da condução das políticas económicas, essa soberania será mais ilusória do que real, uma vez que a dívida não desapareceu, e ter-se-á que procurar os mecanismos que permitam o seu pagamento. Envolverá mecanismos de compromisso do Estado para não voltar a entrar num processo de despesa excessivo, e envolverá uma gestão cuidada dos processos de financiamento do Estado.

E aqui surge um dos primeiros pontos em que é de exigir uma reflexão adicional. O discurso adoptado no documento está essencialmente preso à ideia de que só podemos ter o Estado que temos capacidade de pagar. Esta é uma ideia pouco motivadora. Mais interessante, a meu ver, será perceber como é que o Estado se pode organizar de forma a que cumprindo as funções que a sociedade pretenda que tenho promove e estimula o crescimento económico e o desenvolvimento social. É diferente ter que pensar um Estado que se mete dentro de uma restrição orçamental, como objectivo, de um Estado que se tenha por objectivo cumprir funções embora sujeito a uma restrição orçamental.

Hoje tinha planeado entrar numa análise mais de detalhe do guião. Só que as reacções ao próprio documento criam-me alguma confusão.

Consigo arrumar essas reacções em três categorias

a) as propostas serem demasiado vagas.

b) as propostas serem fora de tempo.

c) as propostas serem “velhas” em grande medida.

Vejamos cada uma destas reacções – as propostas serem demasiado vagas, dando-se como exemplo o documento do FMI do início do ano. É certo que as propostas apresentadas no guião não são de detalhe. São ideias, não propostas concretas. Esta observação, sendo verdadeira, parece-me pouco útil. Se houvesse propostas muito detalhadas, então o documento não teria uma dimensão legível, e facilmente se diria que não há uma visão de conjunto. Na versão actual, não é inteiramente clara qual é essa visão de conjunto, mas num documento de 900 páginas, como seria pelo menos a dimensão caso cada ideia fosse desenvolvida adequadamente, certamente ficaríamos perdidos.

A este respeito, uma das reacções que ouvi na rádio imputada a um partido da oposição, que se apresente uma proposta legislativa no parlamento para discussão, é que me parece despropositada. É demasiado tarde, e no Parlamento há uma componente de discussão política pura em que a liberdade de pensamento de cada lado fica claramente limitada pelo posicionamento político e pela necessidade de falar para a televisão. Há um trabalho técnico a ser feito antes disso, e uma necessidade de ouvir a população nalguns casos que torna desejável um processo mais longo, de consensualização, antes de chegar ao Parlamento. Sem menorizar o papel do Parlamento, há momentos e discussões em que se torna desejável ter um processo de discussão prévio a esse passo. A reforma do Estado é para mim uma dessas discussões. Mas deixemos a componente política para os comentadores respectivos.

Não se deveria esperar que o guião da reforma do estado fosse a resposta a todos os anseios de todos os portugueses. Mas que constitua um ponto de partida para uma discussão séria. A reacção de que são ideias vagas é uma forma de fugir a essa discussão. Cabe ao Governo agora apresentar ideias concretas para cada área, e aos outros partidos políticos e à sociedade comentar, melhorar e apresentar alternativas. O erro será pensar que a reforma do Estado se esgota nesta apresentação do guião. No entanto, a esmagadora maioria das reacções parecia esperar que este documento fosse a palavra final. Caso em que acusariam o Governo de autismo muito provavelmente. A pergunta que deve ser colocada é diferente: este guião impede que se inicie um processo de discussão, primeiro geral, e depois particular, sobre a extensão da intervenção do Estado? para mim a resposta é não.

A mensagem implícita que encontro nesta reacção de vacuidade é a incapacidade que temos como sociedade de preencher objectivamente esses campos, talvez porque na verdade gostamos do Estado como está, no que faz, só queríamos que ele custasse menos. Mas isto é basicamente preguiça de fazer o trabalho de perceber porque temos intervenção do Estado em cada área (que problema resolve?) e quais as alternativas possíveis.

A segunda reacção, as propostas serem fora de tempo. Era desejável que estas ideias tivessem sido apresentadas antes, no início da legislatura? claramente. Era bom que tivessem sido apresentadas pouco depois de o ano passado se ter falado no assunto? sem dúvida. Estava a ficar desesperante os sucessivos adiamentos da sua apresentação por Paulo Portas? obviamente. Mas isso é passado, adianta pouco dizer que se deveria ter apresentado mais cedo. Significa apenas que não devemos perder tempo a discutir o tempo de apresentação, e passar a dar consequências a esta apresentação do guião. A menos que nem Governo nem oposição nem sociedade como um todo estejam na disposição de realmente fazer a reforma do Estado. Pode ser que o guião seja apenas para “entreter” a troika até junho de 2014. Só que esse tipo de “jogo” normalmente acaba mal. Apesar de haver os que dizem que este é um problema político, há uma realidade económica que não desaparece. Lamento.

A terceira reacção, as propostas serem em grande medida conhecidas e não trazerem nada de novo. Também aqui não discordo particularmente. Há aqui e ali algumas ideias não exactamente novas mas mais clarificadas. Na verdade seria complicado ter ideias completamente novas em todas as áreas. É possível ter ideias novas – eu, pelo meu lado, gostaria que se criasse um grupo de implementação da reforma liderado por um holandês, e tendo na sua composição um irlandês e um alemão. Apenas pela eficácia que normalmente conseguem introduzir no processo de concretização. As ideias podem não ser novas, e na verdade eu prefiro deixar a inovação toda para o processo de fazer acontecer. Fazer acontecer significa aqui, discutir, definir as medidas, fazer as escolhas, e dar seguimento em termos de implementação.

Juntando tudo, as reacções até agora parecem-me pouco úteis para fazer progredir a discussão, concordando-se ou não com o conteúdo do documento. A principal falha do documento acaba por ser igual à principal falha das reacções: como é decidimos que alterações fazer no Estado e como é que as colocamos em prática? Para não ser acusado de não ser coerente com estas perguntas, remeto para o final do post passado, como ponto de partida: cada secretaria de estado indicar em que medida o guião lhe diz respeito, com referência às perguntas

a) qual é o problema em causa que justifica a intervenção do Estado? (a existência da secretaria de Estado, o que é que ela resolve (não o que faz…)?

b) em que medida o funcionamento actual permite atingir esse objectivo (eficácia)?

c) em que medida há opções alternativas para atingir esse mesmo objectivo?

d) qual dessas alternativas é a que tem menor custo (social, económico, etc.) de atingir o objectivo proposto?

e) que mecanismos de monitorização e aperfeiçoamento vão ser adoptados depois de escolhida a opção?

f) qual o processo de aplicação da opção proposta?

(isto é um pouco repetitivo, é falta de ideias novas, espero que sejam vistas como concretas e ainda a tempo de serem aplicadas)

ps. continua segunda-feira…

Ontem o Governo divulgou, através de Paulo Portas, o documento guião para a reforma do Estado. Vai levar vários dias a ler e comentar, e a concorrência será grande.  O primeiro ponto de registo é a forma como foi anunciado e introduzido. Depois de praticamente um ano de “ameaça” sobre a reforma do estado e sobre os riscos de se identificar essa reforma com meros cortes no orçamento, é interessante registar que o documento não é uma lista de cortes (esses pertencem ao orçamento do Estado). O outro elemento importante é colocar a atenção e esforço na construção para o médio e longo prazo. É a perspectiva correcta para uma reforma deste teor,  e só se pode lamentar que o documento tenha levado um ano a ser produzido (foi um ano que se perdeu de discussão).

Torna-se inevitável que esta reforma do Estado vá temporalmente além do mandato deste governo. Contudo essa característica não pode ser motivo para evitar a discussão e não levar a sério as contribuições que sejam realizadas. Com o aproximar das eleições legislativas, tudo o que for desconfortável na reforma do estado será previsivelmente colocado de lado. É importante que o processo pelo qual se vai realizar a discussão (admitindo que vamos realmente discutir a reforma do estado) tenha mecanismos que impeçam esse “deslize” da discussão.

Sobre o processo, a introdução do documento é desde logo clara: “o método proposto para reformar é o do gradualismo”, o que quer que isso queira realmente dizer. Seria útil que houvesse nos próximos dias uma clarificação do processo de discussão, e de como as contribuições podem ser realizadas, e de como serão acomodadas na discussão. E esse processo pode ser diferente de área para área.

No que foi anunciado, há aspectos que dependem apenas da vontade do Governo e da sua capacidade de liderança interna em promover as transformações – por exemplo concentrações de organismos dentro da Administração Pública, ou junção de funções similares realizadas em diferentes ministérios (foram mencionadas as situações dos gabinetes jurídicos e das secretarias gerais na apresentação pública).

Também a gestão dos recursos humanos depende essencialmente do Governo, e foi referida a opção por ter menos funcionários públicos melhor remunerados e com maior produtividade (suponho). Aqui o trabalho a realizar é sobretudo dentro da Administração Pública e não é claro que tenha que ser debatido publicamente e politicamente. Mas seria importante, e retomando o tema dos textos aqui colocados no início da semana, saber que a Administração Pública vai ter mecanismos de gestão de talento, e mais do que atrair com boas remunerações profissionais adequados (o que será um desafio) é necessário perceber como vai lidar com os problemas de falta de desempenho. A falta de desempenho pode resultar de muitas razões, e nem sempre o despedimento é a melhor solução, nem a única, pelo que ter mecanismos para a sua resolução não poderá ter como única resposta facilitar os despedimentos ou a criação de bolsas de disponíveis na função pública. Não é dessa forma que as melhores organizações resolvem os problemas, embora esse instrumento tenho que eventualmente estar disponível de alguma forma.

De resto, numa primeira leitura breve do documento, a sensação que fica é a de somatório de contribuições de pessoas de várias áreas com as suas ideias, mas não é totalmente claro que se tenha uma visão clara de conjunto. E será igualmente relevante que essa visão de conjunto se vá construindo.

Calculo que durante os próximos dias vários comentadores venham dizer que estão desiludidos com o guião da reforma do Estado. É natural. Cada um teria em mente um documento diferente, como se cada um esperasse que o Governo apresentasse um documento como ele, comentador, o faria. Não é possível isso suceder, na medida em que cada pessoa pensaria e daria ênfase a aspectos diferentes. Ao começar a ler, sinto naturalmente os meus próprios enviesamentos, mas o aspecto principal é saber se este documento pode dar início a uma discussão séria sobre a reforma do Estado. E a essa pergunta a minha resposta é um sim. O documento não é particularmente longo, e permite entrar em discussões sectoriais de detalhe com alguma base. Digo alguma base porque será necessário que agora, para as ideias apresentadas, se tenha um mínimo de método, respondendo às seguintes questões, com evidência: a) qual é o problema em causa que justifica a intervenção do Estado? b) em que medida o funcionamento actual permite atingir esse objectivo (eficácia)? c) em que medida há opções alternativas para atingir esse mesmo objectivo? d) qual dessas alternativas é a que tem menor custo (social, económico, etc.) de atingir o objectivo proposto? e) que mecanismos de monitorização e aperfeiçoamento vão ser adoptados depois de escolhida a opção? f) qual o processo de aplicação da opção escolhida?

Um bom ponto de partida, quanto a mim, seria cada secretaria de estado, uma vez publicado o guião, indicar em que medida o guião lhe diz respeito, com referência às perguntas acima indicadas.

Claro que isto não vai acontecer neste país. Mas devíamos ser exigentes a esse ponto. De colocar a própria administração pública a contribuir para a discussão do guião da reforma do Estado de uma forma técnica.

(continua amanhã….)