Momentos económicos… e não só

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Category Archives: Parcerias Público-Privadas


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PPPs e Entidade Reguladora da Saúde (7)

A grande conclusão final do estudo da ERS encontra-se claramente explicitado “prescindindo-se de algum tipo de ponderação dos resultados obtidos, a valorizar mais ou menos determinadas áreas em detrimento de outras, não se retira uma ilação global a respeito da vantagem ou desvantagem da gestão em regime de PPP.” Sendo provavelmente sendo sempre verdade esta afirmação, pois desde que haja um número suficientemente grande de indicadores o mais provável é que o modelo PPP não seja dominante nalgum indicador mas seja noutro, fazendo com que a ponderação da importância relativa das diferentes dimensões tenha papel crucial, também creio ser correcto dizer-se que parte da análise foi construída de forma que leva a resultados inconclusivos (embora não esteja visível qualquer intenção de que tal suceda, acaba por ser o resultado de várias das opções metodológicas feitas).
Globalmente, deixa nas mãos do decisor político a ponderação relativa dos vários aspectos.
Vale a pena, a propósito da passagem da decisão para o contexto político, que além da posição ideológica, patente em vários casos, o modelo PPP é sempre facilmente atacado com interpretações parciais dos resultados, razão pela qual será relevante que no debate político que virá certamente a ser travado sejam clarificados os objectivos que se entendem que os hospitais públicos do SNS devem cumprir, e a importância relativa de cada aspecto. Prefiro ilustrar este “problema” recorrendo a um exemplo fictício. Admitamos que um hospital do SNS teria um custo total de 100 para um determinado volume de actividade e qualidade nessa mesma actividade. E admitamos que para os mesmos parâmetros de nível actividade e qualidade, um contrato PPP permite que o custo para o Estado seja 90, e o custo real para a entidade privada seja 80. É fácil dizer que há “rendas excessivas” e que o preço pago devia ser 80. Mas se o contrato dissesse que o preço pago seria igual aos custos, certamente que a entidade privada não teria custos de 80 mas provavelmente 100 ou mais. Há que não confundir “rendas excessivas” com remuneração da capacidade de gestão.
Mas suponhamos que afinal a gestão privada PPP não conseguia recolher esses ganhos de eficiência, e tinha custos reais de 100, iguais aos da gestão pública. A entidade privada teria perdas de 10, com um pagamento de 90 pela entidade pública contratante. Quem for contra o modelo PPP pode então protestar que o modelo PPP não é melhor que a gestão pública (no que tem razão), mas neste caso haveria um “subsidio” da entidade privada ao sector público.
Estes dois exemplos ilustram como se pode dizer, em qualquer caso, como o modelo PPP é mau, ainda que sector público pague menos.
Claro que também podem ocorrer situações de rendas excessivas, em particular quando face às perdas da gestão privada, esta pede um “re-equilíbrio financeiro” ou uma “renegociação” ou a inclusão de actividades adicionais que remuneradas à parte acabem por ser uma forma de cobrir a falta de eficiência do operador privado para conseguir ter resultados pelo menos que não sejam negativos face ao preço contratado com o sector público.
Apresento estes argumentos como forma de ajudar a compreender desde já o debate político que provavelmente surgirá até ao final do ano, dado que serão necessárias decisões sobre a continuidade ou não de duas das PPP actualmente em curso.
O estudo da ERS não permite dizer quals destas situações são mais plausíveis para cada uma das PPP de hospitais actualmente existentes em Portugal.


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PPPs e Entidade Reguladora da Saúde (6)

O bloco final da análise da Entidade Reguladora da Saúde recai sobre os custos de regulação dos contratos PPP. Este é um bloco desejável, uma vez que normalmente pouco se sabe sobre estes custos. Há dois tipos de custos, de um ponto de vista conceptual, para as entidades públicas contratantes. Os custos directos são as despesas incorridas com os sistemas de acompanhamento e monitorização das PPP. Estes custos poderão ser facilmente quantificáveis através dos recursos humanos (e eventualmente de equipamentos) associados com esses processos de acompanhamento e monitorização. Os custos indirectos são muito dificilmente quantificáveis – incluem os custos de a entidade pública contratante não poder usar a flexibilidade do “command & control” para alterar decisões e actividades do hospital (existe um contrato que regula essas relações).
A preocupação com os custos indirectos toma a designação de “constrangimentos identificados”, que ilustram bem como os contratos PPP são, em sentido económico, incompletos por não conseguirem prever todas as contingências futuras relevantes. A vontade do sector público em “mudar de ideias” não é facilmente compatível com o sector público querer pagar um preço fixo por actividades que definiu. E estabelecer à parte remunerações separadas para actividades adicionais torna claros os custos associados, enquanto nos hospitais que não estejam em regime PPP as instruções para se façam essas actividades é mais fácil, o que porém poderá levar a custos “ocultos”, como a geração de dívidas ou deixar de realizar outras actividades. Ou seja, sendo bem vinda esta análise, a sua dificuldade é evidente. Alguns dos aspectos referidos pelo sector publico corroboram indicadores anteriores.
Um dos constrangimentos apontados é “indisponibilidade de informação do grupo de referência que inviabiliza, em alguns casos, a possibilidade de avaliação”. Ou seja é um constrangimento por incapacidade dos outros hospitais que não são PPP, e como tal deveria ser apontada como uma vantagem PPP na existência de informação de acompanhamento, embora não apareça referido na secção “principais vantagens do modelo de gestão PPP”. Nesta secção, é feita referência à vantagem em termos de custos por doente padrão ajustado do modelo PPP no caso do Hospital de Braga, com base num estudo solicitado pela Administração Regional de Saúde (ARS) Norte, e onde são também usados vários indicadores habituais.
O resumo feito pela ERS, “(…) Finalmente, como resumo conclusivo desta secção, importa notar que, não obstante existirem constrangimentos específicos a determinado(s) hospital(is), os problemas mais comuns mencionados pelas duas ARS relacionam-se com: indisponibilidade de indicadores de outros hospitais públicos, que impossibilitam a comparabilidade dos hospitais PPP, e em alguns casos impede a avaliação de desempenho; falta de clareza na definição de alguns indicadores previstos no contrato de gestão; não adequação da carteira de serviços, que em alguns casos motiva a elaboração de protocolos específicos; articulação com os cuidados de saúde primários e com outros hospitais; e regras subjacentes à disponibilidade do serviço de urgência” foca em aspectos sobretudo processuais e que se sabe de antemão estarem associados a modelos contratuais face a modelos “command & control” para obtenção de um serviço.
Também a análise de mediação de conflitos feita pela ERS entre as PPP e as ARS (as entidades públicas contratantes) é interessante mas pouco informativa quanto às vantagens ou desvantagens do modelo PPP. Que assuntos e quantas mediações ocorreriam entre a ACSS/ARS/Governo e os hospitais públicos não PPP se estes últimos pudessem recorrer à ERS para dirimir conflitos entre estas entidades? A divergência entre “entidade pública contratante” e hospitais públicos não PPP é resolvida de outra forma (por exemplo, com demissões ou ameaças de demissão de equipas dirigentes do hospital, e um grande hospital do Norte do país já utilizou esse mecanismo; ou com reclamações junto da Ordem dos Médicos, que toma posições públicas sobre o funcionamento dos hospitais não PPP, e também aqui temos vários casos recentes).


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PPPs e a Entidade Reguladora da Saúde (5)

O terceiro bloco de análise no documento da ERS é referente à qualidade, fazendo uso da informação recolhida directamente pela própria ERS e por informada prestada pela ACSS.
O primeiro conjunto de indicadores, com base em informação da ACSS, surgem como diferença face à média do grupo de comparação, embora, ao contrário do que foi feito anteriormente no relatório, não haja qualquer referência à significância estatística destas diferenças (e não é de excluir que diferenças de 2316 casos por 100,000 episódios não sejam afinal significativas – é uma variação de 2,3% em 100,000 episódios, e não se sabe qual a variância dentro do grupo de referência para cada hospital). Haverá certamente hospitais públicos com melhores resultados e provavelmente hospitais públicos com piores resultados.
O conjunto seguinte de informação resulta do SINAS – Sistema Nacional de Avaliação em Saúde, que é mantido pela Entidade Reguladora da Saúde. A informação utilizada é relativamente actual, referente a Fevereiro de 2016. A participação no SINAS é voluntária, pelo que a existência de efeitos de seleção pode ser relevante – os hospitais que antecipem piores resultados poderão auto-excluir-se. Em qualquer caso, a comparação com os melhores, caso haja efeito selecção na participação, é também ela relevante. Para este conjunto de informação, volta a ERS à utilização explicita de testes estatísticos de comparação de distribuições, concluindo-se (uma vez mais) pela ausência de “diferenças estatisticamente significativas” entre os grupos no que se refere a cumprirem os requisitos mínimos da ERS para receberem uma classificação por níveis (“estrelas”). Dado que existe um limite natural no 100% dos hospitais cumprirem esses mínimos, a comparação das PPP com os melhores hospitais públicos daria tendencialmente ausência de diferença entre eles. Parece-me que seria fácil prever que para este indicador (ter ou não estrela) dificilmente se poderia ter um resultado diferente, dado que existe um limite superior ao que é o melhor resultado. Mesmo a capacidade de discriminação fina de diferenças entre um grupo com 4 observações e um grupo de comparação que pode ter mais de 20 observações será tipicamente pouca. A própria variação ao longo do tempo do número de estrelas atribuído a cada hospital tenderá a variar pouco. Caso haja um score mais quantitativo subjacente à atribuição de estrelas, com uma escala cardinal, teria sido, a meu ver, melhor utilizar essa informação. É que transformar a escala cardinal em ordinal para estrelas (uma, duas ou três), e depois fazer a média das estrelas é pouco interessante. Não só reduz a informação que é usada como realizar a média implica uma cardinalidade que não está provavelmente presente dessa forma nos scores subjacentes – o nível de qualidade 3 não tem certamente o triplo da qualidade do nível de qualidade 1, mas ao fazer-se a média é isso que se está a admitir. E igualmente aqui seria bom ter-se dado informação, mesmo que em nota de rodapé, de qual a capacidade do teste estatístico usado (teste de Wilcoxon-Mann-Whitney) em discriminar as duas distribuições quando uma tem 4 observações.
O terceiro conjunto de informação usado pela ERS é baseado nas reclamações dos utentes em hospitais públicos, usando para o efeito o indicador “percentagem de reclamações das PPP face ao total de reclamações dos hospitais públicos” e comparar com a percentagem de hospitais que são PPP. Esta comparação não é necessariamente informativa uma vez que com hospitais que servem populações distintas, em dimensão da área de influência e composição da população, não há qualquer razão para pensar que a percentagem de reclamações deverá ser igual em todos os hospitais. Seria mais relevante, creio, olhar para a percentagem de reclamações face ao número de cidadãos na área de influência ou face ao número de atendimentos no hospital (nenhum dos indicadores é perfeito, ainda assim). Por um lado, quem não “experimentou” o hospital não tem porque reclamar, e pode não ter “experimentado” por não ter tido necessidade ou por ter preferido ir a outro lado. Talvez um indicador mais elaborado seja ter a percentagem de utentes que reclamaram explicitamente somados aos que “reclamaram indo a outro hospital ainda que residindo na área de influência” sobre o total de pessoas da área de influência que foram atendidos em hospitais. Além disso, há que perceber se a propensão a reclamar é independente do hospital ser PPP ou não do ponto de vista do cidadão. Isto é, a decisão de um cidadão reclamar pode depender do atendimento que recebeu, das características pessoais do cidadão e da interação entre as características pessoais e as características do hospital. Por exemplo, uma faixa populacional pode ser mais propensa a reclamar. Se um hospital tiver mais pessoas dessa faixa populacional, terá mais reclamações para o mesmo tipo de problemas que apresente. Se os cidadãos tenderem a reclamar mais quando se trata de uma PPP por entenderem que sendo gestão privada se justifica, então as PPP para os mesmos problemas tenderão a ter mais reclamações. E temos por estes efeitos reclamações diferentes entre hospitais, mesmo que tenham os mesmos problemas. Como não houve a preocupação de decompor as percentagens de reclamações nos vários efeitos, não creio que seja licito concluir imediatamente que todas as diferenças se devem a diferenças de resultados. Até pode suceder que seja esse o caso, mas sem efectuar uma análise mais detalhada não se pode afirmar com segurança que tal suceda. Por fim, a análise de casos extremos pode, ou não, ser representativa de diferenças sistemáticas.


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PPPs e o estudo da Entidade Reguladora da Saúde (4)

O segundo tipo de análise realizada é denominado eficácia, e procura avaliar em que medida a unidade hospitalar consegue dar resposta “às solicitações da procura”. Enquanto a eficiência procurou ver se as “produções” eram obtidas com uma boa utilização dos recursos disponíveis, a eficácia procura ver em que medida que se resolvem os problemas de saúde da população (nesse sentido, aproxima-se da noção de “eficiência” a nível de equilíbrio de mercado, sendo a condição base que toda a procura deve ser satisfeita).
Uma hipótese fundamental usada é que toda procura da área de influência do hospital deverá ser satisfeita pelo hospital numa situação óptima. A análise desta capacidade de resolução depende, naturalmente, das opções que se deparem aos doentes – nas grandes zonas urbanas onde existem mais equipamentos hospitalares e onde a facilidade de deslocação a um hospital fora da área de influência é maior, será de esperar mais fluxos cruzados de doentes. Não é fácil saber que impacto tem essa facilidade no que deva ser a comparação de taxas de resolutividade entre hospitais. A ausência de discussão sobre qual o ponto de referência adequado sugere que este problema (potencial) não foi considerado na análise. A conclusão final de não haver diferenças entre os hospitais é plausível em si mesma, embora mais uma vez achasse útil ter informação complementar (e no caso, até bastaria ter informação sobre o desvio padrão das variáveis de interesse no grupo de comparação, para perceber se os valores observados nos hospitais PPP são substancialmente diferentes).
É de assinalar que existem diferenças importantes entre as várias PPP, mas em nalguns indicadores uma PPP é substancialmente melhor que o grupo de referência mas noutros indicadores é substancialmente pior.
Para dois dos indicadores, há a possibilidade de correlação negativa entre eles, que não parece ter sido acautelada – a percentagem de internamentos com demora superior a 30 dias e a percentagem de reinternamento em 30 dias. Se houve altas mais cedo do que o devido, poderão ocorrer menos internamentos com demora superior a 30 dias (que são porém um número pequeno de casos globalmente) o que levaria a uma maior probabilidade de internamento no espaço de 30 dias. Apesar de tudo, não creio que seja um efeito importante dada a pouca expressividade global dos casos de internamento com mais de 30 dias, mas é uma conjectura que poderia ser verificada com os dados.
Em termos dos testes estatísticos realizados, a média das PPP pode ser algo enganadora. Por exemplo, tomando a variável “percentagem de fraturas da anca com cirurgia efetuada nas primeiras 48 horas”, o teste entre valores médios dos dois grupos (PPP e não PPP) não rejeita que sejam iguais, mas como as PPP têm grande variabilidade de valores, seria interessante saber qual o resultado de testar se a média do grupo de comparação pode ser igual ao valor de cada hospital PPP em particular, ou ver se o valor de cada hospital PPP cai dentro do intervalo de confiança a 95% da média dos hospitais não PPP.
A utilização, para 2015, de uma visualização gráfica em que cada indicador de eficácia por hospital PPP é comparado por rácio com a média do grupo de referência (e invertendo quando necessário para que a leitura seja a de um valor mais elevado corresponder a uma situação melhor que a média do grupo de comparação), mostra que qualquer das  PPP tem indicadores melhores e indicadores piores que o grupo de referência.
Globalmente, esta situação não é inesperada. Ainda assim, o considerar que as populações servidas por todos os hospitais (PPP e do grupo de comparação) são homogéneas no sentido de terem características idênticas para efeitos de resultados destes indicadores é uma hipótese de trabalho que poderia e deveria ser tratada com mais cuidado. Em particular, seria interessante perceber se há relação sistemática entre essas características da população e os diferentes resultados (por exemplo, efeitos de população mais idosa), e haver uma comparação normalizada para esses efeitos, nem que fosse através de uma análise de regressão linear simples (e a qualidade técnica do trabalho desenvolvido pela ERS sugere que não haveria dificuldade em realizar essa análise).
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PPPs e o estudo da Entidade Reguladora da Saúde (3)

Há um cuidado grande colocado na definição dos hospitais de comparação, sendo referido que “Para a avaliação de eficiência relativa com o DEA, é necessária a identificação de grupos homogéneos de unidades”. Tecnicamente, podemos discutir o que se entende por homogéneos. Em rigor, deveriam ser todos os hospitais que tenham acesso à mesma “tecnologia de produção”, mesmo que se situem em pontos diferentes dessa tecnologia. E evitar juntar hospitais que tenham tecnologias distintas (por exemplos, hospitais especializados). No caso das opções tomadas no estudo da ERS, apenas um aspecto mereceria discussão adicional – o facto de o Hospital de Braga ter ensino universitário associado poderá fazer com que a sua “tecnologia de produção” seja distinta da dos restantes hospitais PPP e levá-lo a ser comparado apenas com outros hospitais universitários. No entanto, os grandes hospitais com ensino universitário foram excluídos do grupo de comparação. Não é claro em que medida esta opção penaliza ou não o Hospital de Braga na comparação, mas alguma discussão adicional teria sido bem vinda.
Em termos de aplicação da metodologia, a ERS decidiu realizar dois conjuntos de estimativas: um com os anos 2012/2013 (média de dois anos) e outro com 2014/2015. Embora não seja totalmente claro, uma vez que não são fornecidos os elementos base da análise, pressuponho que utilizaram como base a média dos dois anos para todas as variáveis. A alternativa seria considerar o conjunto de todas as observações dos dois anos, de forma separada por cada bloco de dois anos. A utilização de médias ajuda a diluir valores extremos, aspecto a que a tecnologia de análise DEA é normalmente bastante sensível. No entanto, ao fazer a análise em separado para cada bloco de dois anos apenas se pode falar em eficiência relativa – evolução de cada unidade face à melhor prática detectada nesse ano. Tal faz com que a evolução temporal não seja de melhoria de eficiência face ao passado. Poderiam ter sido ensaiadas alternativas para avaliar a evolução de eficiência (embora num espaço de tempo tão curto seja difícil que tenham ocorrido alterações importantes). Para este aspecto, seria, a meu ver, mais ilustrativo usar técnicas de fronteira estocástica, que embora obrigue a considerar uma forma funcional para a relação entre factores (inputs) e produtos (outputs), permite mais facilmente comparar as diferenças de eficiência global de um momento no tempo para outro.
Olhando para os resultados, 19 hospitais têm score 1 de eficiência e 10 inferior a 1 no primeiro conjunto de resultados (2012/2013). Para 2014/2015, são 19 hospitais totalmente eficientes e 14 com score de eficiência inferior a 1. Este elevado número de hospitais eficientes é resultado do relativamente elevado número de inputs e de outputs considerado, com um domínio de variação desses outputs que permite diferentes configurações surgirem como eficientes. A redução de número de inputs, explorando as correlações entre inputs que seja bastante elevada, alteraria de forma substancial, suspeito, estes níveis de eficiência.
Acresce ainda que muito hospitais têm níveis de ineficiência inferiores a 5%, o que dada a sempre existente incerteza quanto a factores aleatórios que influenciam os dados observados se poderão considerar como sendo essencialmente eficientes.
Para ver se os hospitais PPP são diferentes dos hospitais não PPP utilizam um teste não paramétrico (isto é, um teste que não usa a média dos scores de eficiência de cada grupo e sim a sua posição relativa). Ora, dependendo da forma são desempatados os casos de score igual (e como se viu há muitos scores iguais 1), mesmo o teste não paramétrico poderá ter resultados diferentes (é igualmente utilizado o teste exacto de Fisher para associação entre ser hospital PPP ou não e ter score inferior 1  ou igual a 1). A avaliação de diferenças entre grupos, quando um dos grupos tem apenas 4 observações e há muitos “empates” no score de eficiência terá sempre dificuldades, e seria adequado discutir tecnicamente em que medida os testes conseguirão fazer a distinção que se pretende (qual a probabilidade de dizerem que os dois grupos são diferentes, se forem de facto diferentes).
Por estes motivos, gostava de ter visto também uma análise paramétrica, juntando os dois conjuntos de momentos temporais (média de dois anos), em que a evolução temporal da eficiência e a individualização dos hospitais PPP possa ser feita de outra forma. Aliás, um exercício interessante a meu ver seria obter a fronteira de melhor prática com base apenas nos hospitais que não são PPP e verificar qual a distância dos hospitais PPP face a essa melhor prática.
Seria curioso saber qual o resultado dos testes estatísticos mesmo se os quatro hospitais PPP tivessem tidos score 1 (eficiência) nos dois anos. Face ao número elevado de hospitais não PPP com o mesmo score, será que ainda assim seriam indistintos, em termos estatísticos?
Por todos estes aspectos metodológicos, a conclusão de que os hospitais PPP não são distinguíveis dos hospitais não PPP nesta componente de eficiência relativa estava de alguma forma “garantida” pelas opções de análise tomadas. Não que houvesse um desejo de enviesamento nesse sentido mas porque a própria metodologia face aos pequenos números de hospitais PPP assim o origina.


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PPPs e o estudo da Entidade Reguladora da Saúde (1)

A Entidade Reguladora da Saúde (ERS) disponibilizou (aqui) no final da semana passada uma análise da experiência das PPPs hospitalares, olhando para os 4 hospitais do SNS que estão nessa situação (Hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures).

As conclusões do estudo pretendem informar o decisor político quando se aproximam decisões relevantes sobre a continuação ou não da gestão privada das actividades clinicas destes hospitais. Adiantando a principal conclusão, não resulta da análise realizada qualquer indicação clara, deixando ao decisor politico a liberdade de escolher o caminho que considerar mais apropriado, de acordo com o que valorizar mais. De acordo com o estudo da ERS, em muitas das  dimensões analisadas não há distinção substantiva entre hospitais geridos em PPP e os hospitais do sector público (EPE), e nalgumas dimensões os hospitais em PPP têm vantagem, e noutras têm desvantagem.

Do ponto de vista de actuação política, este estudo da ERS corresponde ao cumprimento de uma medida que estava no programa do actual Governo, de avaliação da experiência das PPP, para informar a decisão política, leia-se a negociação com os parceiros de apoio parlamentar, por um lado, e talvez mesmo dentro do partido do Governo, uma vez que foi o PS que no passado “resgatou” para a gestão pública uma experiência de gestão privada, o Hospital Amadora-Sintra. Seria aliás instrutivo ver qual o efeito do movimento PPP para sector público no desempenho do hospital, complementando a análise implícita de passar do sector público para PPP.

Sobre se esta conclusão é surpreendente, e ainda antes de analisar os diferentes pontos do estudo da ERS, é fácil antecipar que este seria o resultado em grande medida. Isto é, considerando um número suficientemente grande de indicadores, então será natural encontrar que 4 hospitais não consigam dominar em todos os indicadores os restantes hospitais do sector público. Por isso mesmo qualquer redefinição da análise levaria provavelmente a conclusão idêntica se se focar num conjunto suficientemente amplo de indicadores (e é sempre possível argumentar que é necessário mais um indicador para cobrir alguma dimensão relevante).

Dito isto, é útil ainda assim passar em revista o estudo da ERS, uma vez que sendo claramente um trabalho cuidado, há aspectos adicionais que podem (e devem, a meu ver) ser analisados com o mesmo conjunto de informação. Nos próximos dias serão discutidos os vários capítulos do estudo da ERS.

 


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o mercado de cuidados hospitalares privado e o SNS (take 2, continuação)

O post anterior gerou alguma discussão via facebook, sobretudo. As questões e interpretações que foram dadas aos valores da Conta Satélite da Saúde merecem que retome o tema, com alguma informação adicional.

Os valores do post anterior pretenderam dar unicamente resposta a uma pergunta simples: quanto vale o mercado onde se insere a actividade da Espirito Santo Saúde?

Como a Espirito Santo Saúde tem prestação de cuidados de saúde privados e tem a gestão do Hospital de Loures, a conta satélite da saúde permite dar resposta, até porque num dos seus cruzamentos de informação tem a gestão privada de hospitais com financiamento público (as PPP da saúde). Dependendo do que se quer medir, essa inclusão das PPP na gestão privada é relevante ou não. Para dar a resposta à pergunta colocada, deve-se incluir.

A partir destes números houve dois tipos de interpretação adicionais: primeiro, se o crescimento da actividade privada corresponde a um desinvestimento do SNS; e, segundo, o peso dos pagamentos privados out-of-pocket no rendimento das famílias.

Sobre o primeiro aspecto, os dados de despesa ou financiamento, como os constantes da Conta Satélite da Saúde, são pouco elucidativos pois incluem efeitos preço e efeitos quantidade. Por exemplo, se o SNS fizer exactamente o mesmo que antes, mas pagar salários mais baixos devido aos cortes globais na função pública, então a proporção da despesa total financiada pelo SNS irá diminuir, mas sem que isso corresponda a qualquer desinvestimento e apenas como reflexo de maior eficiência. Significa que para uma redução do peso do SNS no financiamento se tem pelo menos duas interpretações opostas compatíveis com essa observação. É preciso informação adicional para conseguir separar os dois efeitos.

Neste contexto, o crescimento da prestação privada de cuidados hospitalares com financiamento do SNS está associada pelo menos parcialmente com as PPP, tal como consta do boletim Destaque do INE. E os números sobre o papel do SNS eram sobre quanto do financiamento dos hospitais privados tinha origem no SNS (a base é o total da despesa privada em hospitais) e não que percentagem da despesa do SNS vai para hospitais privados (a base neste caso é o total da despesa feita pelo SNS). Do quadro seguinte vê-se que o financiamento do SNS a hospitais privados, onde se inclui as PPP, é 5,28% da despesa total do SNS, e os pagamentos a entidades privadas do SNS são 34,73% do total da despesa do SNS. O pagamento de medicamentos e de serviços de ambulatório são o grosso da despesa do SNS com privados.

Quadro E.3.2.1 – Despesa corrente por prestador de cuidados de saúde e agente financiador (preços correntes)
Unit: 1000 € Prestadores de cuidados de saúde Serviço Nacional de Saúde
National Health Service
HF.1.1.1 %
HP.1 Hospitais 5073344
Públicos 4607360 52,24%
Privados 465984 5,28%
HP.2 Estabelecimentos de enfermagem com internamento e de cuidados residenciais especializados (privados) 112989 1,28%
HP.3 Prestadores de cuidados de saúde em ambulatório 2215651
HP.3.1-HP.3.3; HP.3.6 Consultórios ou gabinetes médicos, de medicina dentária, de outros prestadores de cuidados de saúde e prestadores de serviços de cuidados de saúde domiciliários – privados 126126 1,43%
HP.3.4 Centros de cuidados de saúde especializados em ambulatório (SNS) 1060003 12,02%
HP.3.4 Centros de cuidados de saúde especializados em ambulatório públicos (outros) e particulares com e sem fins lucrativos 507430 5,75%
Públicos 24650 0,28%
Privados 482780 5,47%
HP.3.5 Laboratórios médicos e de diagnóstico 381082 4,32%
Públicos 29206 0,33%
Privados 351876 3,99%
HP.3.9 Outros fornecedores de cuidados de saúde em ambulatório 141010
Públicos 31182 0,35%
Privados 109828 1,25%
HP.4 Venda a retalho e outros fornecedores de artigos médicos (inclui Farmácias) 1326383 15,04%
HP.5 Provisão e administração de programas de saúde pública 3451 0,04%
HP.6 Administração e seguros de saúde em geral 50110 0,57%
HP.7 Todas as outras atividades 1740 0,02%
HP.9 Resto do Mundo 35263 0,40%
% a privados 34,73%

Utilizando informação disponibilidade pela PORDATA sobre internamentos, consultas em centros de saúde e urgências, com base em informação do INE, pode-se calcular a percentagem da actividade do SNS no total do país (embora apenas até 2011, não se podendo por isso realizar uma apreciação do actual Governo neste aspecto). A principal regularidade é uma tendência de redução, mas pouco acentuada, da actividade do SNS face ao total. Infelizmente, nada se pode dizer (ainda) sobre os anos mais recentes, do período da Troika.

Oa gráficos seguintes, referentes à actividade desenvolvida, tal como reportada pela PORDATA aqui e aqui (para o SNS), permitem dizer que 2000 a 2011 (último ano disponível):

– os internamentos, as consultas e as urgências passaram a ter um ligeiro aumento da participação privada, numa tendência longa de uma década;

– o número de episódios de internamento está a baixar no sector público e no sector privado; o mesmo se pode dizer das urgências;

– as consultas por seu lado estão a aumentar que no sector público quer no sector privado.

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Expert Panel on Effective Ways of Investing in Health da Comissão Europeia

Três documentos  do Expert Panel on Effective Ways of Investing in Health da Comissão Europeia, sobre:

a) definição de cuidados de saúde primários

b) critérios de avaliação de sistemas de saúde

c) PPPs em saúde

E sobre o painel e as suas actividades, ver aqui.

 


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as Parcerias Público-Privadas, segundo Joaquim Miranda Sarmento

decorreu na sexta-feira passada a apresentação do livro sobre PPP no el corte inglês, onde o autor sintetizou as razões pelas quais não correram bem em Portugal, genericamente falando:

a) não houve uma separação clara entre três decisões (onde fazer “obra pública”? como financiar? que políticas sectoriais devem ser definidas?), o que levou à realização de maus projectos. Como exemplo as auto-estradas que não têm circulação considerada suficiente para as justificar (3,000-4,000 veículos em lugar de 12,000 /dia), com a decisão política de ligar todas as capitais de distrito por auto-estrada.

b) a tentação orçamental – realizar investimento sem aparecer no défice público nesse momento em que é realizado, o comparador do sector público não foi sempre utilizado (ou sequer calculado).

c) fizeram-se muitos projectos, em que cada um é uma pequena parte de um volume global que acaba por ser muito significativo.

Depois do processo associado com o lançamento de PPPs, há o seguimento – frequentemente o processo para o sector público parecia terminar na assinatura do contrato, mas na verdade esse é apenas o começo de uma outra fase. E houve muitas renegociações de alterações unilaterais de contrato (nomeadamente nas PPP rodoviárias), sem se ter um cálculo detalhado de qual foi o custo dessas alterações.

Como bom exemplo deu a Fertagus, em que houve a renegociação para valores sustentáveis, com bom serviço aos utentes, sendo provavelmente relevante o risco reputacional e o menor poder negocial do parceiro privado por estar em processo financeiro delicado.

Uma recensão mais longa do livro está disponível aqui, e  informação sobre um outro livro que analisa as PPP em Portugal: aqui .


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Trocas de identidade, ghost writing e jornais

 

Quando se escreve para jornais, correm-se sempre alguns riscos. Há umas semanas recebi o convite para escrever um comentário sobre um dos ensaios recentes da Fundação Francisco Manuel dos Santos, sobre parcerias público – privadas.

Assim fiz, o artigo saiu tão bom que o jornalista do DN que tratou de incluir na paginação (acho eu) não acreditou que eu pudesse ser o autor, vou encarar como um elogio, e atribuiu o texto a Joaquim Miranda Sarmento (o autor do ensaio). Apesar do texto estar assinado no final.  Como assumo as minhas ideias, que não precisam de ser subscritas pelo Joaquim Miranda Sarmento, aqui fica a informação de que o texto saído hoje no suplemento Qi do Diário de Notícias sobre PPPs é da minha autoria, e a versão completa (uma vez que houve ligeira edição do DN) segue abaixo.

Nestas coisas de troca de identidade involuntária apenas posso garantir que não fiz ghost writing ! Mas que ficou no ar a correlação com o regresso dos Monty Python.

 As PPP foram boas ou más para Portugal?

O convite para um comentário ao ensaio Parcerias Público – Privadas, da autoria de Joaquim Miranda Sarmento, partiu do jornal Diário de Notícias. Tal como o texto original é um ensaio, também neste comentário é usado o lema pensar livremente.

Os comentários refletem a minha opinião, mais ou menos informada, consoante os casos, pela evidência disponível e pela discussão teórica sobre o tema. Todos estes comentários estão sujeitos ao contraditório do leitor, a quem se lança o mesmo desafio: pensar, sem restrições, o que são e que efeitos produzem na economia portuguesa as parcerias público – privadas (PPP).

Sobre o que são as PPP

O ensaio de Miranda Sarmento faz uma apresentação e discussão das parcerias público – privadas (PPP) em Portugal, embora contenha uma referência ao contexto internacional. Um texto desta natureza tem que inevitavelmente começar com a definição do que são as PPP. O ensaio não foge a essa regra. A definição apresentada diz-nos em geral se cada autor adopta uma visão mais jurídica ou mais económica no tratamento do tema. Neste ensaio, adopta-se uma visão mais próxima dos aspectos económicos.

A definição apresentada define PPP como um contrato entre o sector público e uma entidade privada, “de acordo com requisitos definidos no contrato” para prestação de um serviço que será remunerado. A esta definição falta uma característica fundamental, que está presente de qualquer modo no restante texto do ensaio e que é o elemento económico mais relevante para se perceber como funciona e que problemas pode ter uma PPP: o ser um contrato de muito longo prazo (dez, vinte, trinta ou mais anos). É a duração do contrato que determinará um conjunto de efeitos que em relações de duração mais curta, por exemplo de um ano, não necessitam de ser analisados.

É igualmente importante distinguir, tal como é feito no ensaio, as PPP do que é uma privatização (definida como transferência de ativos e gestão desses ativos para a esfera de decisão privada) mas também do que é a contratação pura de um serviço a ser prestado ou um produto a ser adquirido pelo Estado.  Por exemplo, se uma empresa privada prestar um serviço de limpeza das instalações de uma entidade que preste cuidados de saúde à população, com um contrato renovado anualmente e onde estão especificadas condições e objectivos da limpeza, há um contrato com requisitos a serem preenchidos e um serviço a ser remunerado, mas não há uma PPP. O elemento que faz a distinção é a duração da relação económica.

O ensaio é claro a estabelecer que o uso das PPP é interessante do ponto vista financeiro para o Estado. Ao contrário do que usualmente se pensa, o interesse não decorre do custo de financiamento e sim de outras vantagens económicas (e que não são a desorçamentação, isto é, retirar do Orçamento do Estado essa despesa no momento atual, como se falará adiante). O custo do financiamento público é normalmente mais baixo que o custo do financiamento privado porque há menor risco de um Estado não pagar do que uma empresa ou instituição financeira. Ter uma PPP para baixar o custo de financiamento não tem sentido, pois só muito raramente sucede. O custo financeiro do Estado suportar risco é também inferior a esse custo no sector privado, apenas pela maior capacidade de diversificação de risco. Assim, a existência de PPP não pode ser justificada pelos custos de financiamento ou pela transferência de riscos para o sector privado. Se apenas as componentes financeiras estão presentes, a PPP não tem justificação económica. Este aspecto, embora aflorado no ensaio, não está suficientemente destacado, na minha opinião. E tal implica que a vantagem económica de uma PPP tenha que ser procurada noutros elementos, o que permitirá perceber o papel das transferências de risco nas PPP, um dos elementos mais susceptíveis de ter interpretações erradas.

Uma PPP tem vantagem económica se conseguir construir a infraestrutura ou prestar o serviço de forma mais eficiente do que se for uma entidade pública a fazê-lo. Será da divisão entre as duas partes das poupanças geradas por essa maior eficiência que se conseguirá ao mesmo tempo remunerar a parte privada e levar a menor despesa pública. Atingir estes dois objectivos ao mesmo tempo só é possível com ganhos de eficiência e os ganhos de eficiência obtidos pela parte privada são conseguidos por esta ter que suportar o risco associado com o maior custo, se não for eficiente.

Significa este princípio que a existência de partilha de risco num contrato PPP não é um objectivo do contrato. É um instrumento do contrato. Esta distinção faz toda a diferença, uma vez que a vantagem da PPP tem que ser encontrada noutros aspectos que não a capacidade de suportar risco.

Uma questão interessante é porque há necessidade de a parte privada de uma PPP constituir uma empresa independente que tem como único objecto a PPP. Há, por um lado, que monitorizar a actividade por parte das entidades públicas, que se torna mais simples desta forma. E há, por outro lado, a vantagem da própria parte privada isolar a PPP e os seus riscos das outras actividades que possa ter.

O custo de financiamento de uma PPP

A discussão do ensaio sobre o custo de financiamento de uma PPP ilustra uma tensão fundamental. O custo de financiamento privado é tanto mais baixo quanto menor for o risco suportado pela parte privada, mas ter a parte privada a suportar risco é essencial para que as vantagens económicas da realização da PPP sejam realizadas.

A preponderância do sector financeiro em Portugal fez com que aos poucos a atenção se fosse desviando da partilha de risco como instrumento para a parte privada ser eficiente para colocar a parte pública a suportar risco como forma de baixar o custo de financiamento. O que é inverter a lógica de criação da PPP em primeiro lugar, apesar de ser racional o que é defendido pelo sector financeiro, apenas e legitimamente interessado em garantir as suas aplicações de fundos. O problema resulta de esta inversão de lógica reduzir os ganhos económicos associados com a realização da PPP. Sem esses ganhos pode questionar-se a vantagem de se realizar as PPP, de um ponto de vista económico.

A partilha de risco

Na secção do ensaio dedicada à partilha do risco, é colocada em destaque a capacidade do sector privado em gerir melhor o risco. Na verdade, é muito mais do que isso. A eficiência que o operador privado vai procurar ter está intimamente relacionada com o risco que suportar. O risco faz parte dos incentivos à eficiência do sector privado. Não é uma questão de gestão de risco, é uma questão de incentivos. E incentivos que diferem entre sector público e sector privado, muito pela natureza de cada um.

Um exemplo simples ilustra este argumento. O Estado pode querer contratar uma PPP para a construção de uma estrada. A opção pela PPP baseia-se na expectativa de o sector privado conseguir fazer mais barato e dentro do prazo (ambos os aspectos podem influir na escolha por esta opção). Em que medida a PPP é diferente do Estado simplesmente contratar um empreiteiro para realizar essa mesma construção? Se o Estado contratar  diretamente, e a meio da obra lhe for dito que afinal o custo será mais elevado por aspectos inesperados (são sempre inesperados, claro), então a tradição tem sido o Estado acabar por pagar mais para a obra não ficar a meio e ser terminada. A PPP, por estabelecer um contrato mais claro, mitiga este aspecto (porquê, será referido mais à frente). Mas há também um aspecto de inovação. Quando o Estado especifica tudo e contrata o empreiteiro para realizar a obra, este último não se preocupará com as condições futuras nem tentará encontrar formas de baixar os custos de manutenção futuros.

A PPP utiliza o risco para levar a parte privada a procurar ser eficiente. Por exemplo, se houver risco associado com chuva que leve a custos elevados de reparação, a gestão da PPP por ter que suportar esse risco quando assegura a manutenção a preço fixo pré-determinado, irá procurar os materiais e o modo de construção da estrada que minimizem os problemas associados com a reparação quando há muita chuva e risco de inundações, bem como preparar as bermas para um rápido escoamento das águas e fácil limpeza.

Para perceber melhor o papel instrumental do risco, basta pensar no que seriam as decisões privadas caso o contrato PPP dissesse que o sector público pagaria tudo o que a parte privada gastasse desde que apresentasse a respectiva factura. Não é difícil adivinhar que se assistiria a uma explosão de custos em vez da desejada eficiência.

A vantagem de usar uma PPP do ponto de vista do Estado está em ganhar um compromisso com um preço fixo e se houver custos a mais na construção, terá de ser o parceiro privado a suportar. Como consequência a parte privada terá todo o interesse em ser eficiente. E são os ganhos dessa maior eficiência que, divididos entre o sector público e o sector privado, permitem simultaneamente ao sector público gastar menos do que se tentasse construir diretamente e dar ao sector privado uma remuneração pelo risco que tem de suportar (e essa remuneração é maior do que custo do financiamento público).

Embora esteja de algum modo subjacente ao longo do texto, não é explicitamente assumido o risco como instrumento de incentivo, aspecto que obriga a que em cada partilha de risco se discuta em que medida a partilha ou transferência de risco decidida contribuiu para o valor da parceria, para os benefícios que se irão obter e não apenas para os custos resultantes. Esquece-se facilmente o papel da partilha de risco para a determinação dos benefícios, dando-se atenção desproporcionada, do ponto de vista social do valor da PPP, aos custos de financiamento privados e como a remuneração das PPP os irão cobrir.

No ensaio, a identificação dos riscos possíveis de surgir é feita de forma cuidada, com a distinção ente aqueles que são manipuláveis pelo sector público (por exemplo, mudanças nas políticas económicas seguidas que afectem o valor da PPP) e os riscos que são susceptíveis de alguma intervenção do sector privado que os reduza ou controle.

Retomando o exemplo da construção da estrada, é fácil de entender que o risco político de o Governo decidir mudar o traçado da estrada depois de iniciada a obra não deve significar que a parte privada tem obrigação de cumprir o novo traçado ao custo anterior que propôs para um traçado definido inicialmente.

Faltou, a meu ver, dar a devida atenção a um aspecto complementar: qual o impacto de ser o privado a gerir o risco. Não basta que o risco seja susceptível de ser influenciado por decisões da parte privada. É necessário que o efeito dessa intervenção seja suficientemente elevado para gerar eficiência que pague ao sector privado ter que suportar esse risco.

PPP como instrumento de desorçamentação

As PPP são um instrumento de investimento público bastante complexo nos incentivos que gera e na arquitetura financeira que envolve. Como se não fosse suficiente, há uma dimensão política, associada com o sector público, que não pode ser ignorada. A palavra chave neste aspecto é desorçamentação. Os Governos fogem às limitações existentes à despesa pública no momento de decisão, fazendo repercutir esse custo apenas em orçamentos futuros.

E a rentabilidade política de um investimento vultuoso tem vantagem certas e imediatas do anúncio e do início do projeto e tem os custos futuros e incertos do ponto de vista do decisor político atual que poderá já não ter esse lugar quando a factura para pagar chegar, como diz J M Sarmento “Uma boa PPP (na forma e nas condições) não transforma uma mau investimento num bom investimento”.

Vantagens e desvantagens

Pelos motivos expostos anteriormente, e por considerar que a partilha de risco é um instrumento, discordo da inclusão da partilha dos riscos como uma vantagem das parcerias público – privadas. Tomá-la como uma vantagem significa que a partilha de riscos tem valor por si própria. A meu ver, não creio que tal seja verdade. Diferentes partilhas de risco só criam valor económico se induzirem ações e comportamentos da parte privada que gerem maior eficiência do que a mesma actividade ser feita pelo sector público.

Uma desvantagem que não se encontra mencionada de forma detalhada no ensaio é o custo de gestão para o Estado dos contratos das PPP. São contratos complexos e são o que no jargão técnico se designa por contratos incompletos. Devido ao tempo de duração destes contratos de parceria, é virtualmente impossível escrever no contrato todas as decisões que se terão de tomar no futuro face a acontecimentos que não são sequer previsíveis e previstos no contrato. E esses acontecimentos podem ditar alterações ao contrato e renegociações do mesmo.

Como referido pelo autor, uma crítica apontada aos contratos PPP é “uma redução da qualidade, pela pouca ou nenhuma concorrência a que o privado fica sujeito.” A pergunta pode ser facilmente devolvida, porque teria o Estado, no exercício direto da mesma actividade, maior qualidade? Este é um efeito que precisa de ser qualificado, sendo necessário estabelecer em que condições se pode esperar que surja. Se a qualidade implicar custos mais elevados e não for verificável em termos contratuais, então poderá constituir um problema sério num contrato PPP. Mas se os elementos centrais da qualidade do serviço ou infraestrutura forem relativamente simples de especificar e medir, então a sua inclusão no contrato de parceria evitará eventuais reduções de qualidade.

Se o ganho de uma PPP advém da maior eficiência do sector privado, possível apenas por o sector privado suportar risco que o motiva a ter essa eficiência, então o contrato de PPP tem que deixar à parte privada espaço de gestão suficiente para que consiga ser de facto mais eficiente. O contrato de PPP deve estabelecer os objectivos a serem atingidos e não o caminho pelo qual se alcançam esses objectivos. Se o sector público exigir uma PPP em que a parte privada faça exatamente as mesmas escolhas que o sector público faria então está, à partida, a destruir parte do valor que uma PPP traria. Fica só mesmo a diferença de o sector privado ter uma maior capacidade de dizer não a pedidos de custos adicionais, o que pode ser manifestamente pouco para justificar uma parceria em diversos casos. Contudo, definir e medir objectivos é bastante mais complicado do que especificar processos.

A definição da PPP acaba por ter que resolver mais um dilema. Se especifica muito detalhadamente o contrato retira margem à inovação organizacional que a PPP possa trazer. Mas se não faz essa especificação detalhada, perde capacidade de controlar o desenvolver  da actividade. Para cada situação terá de ser encontrado o equilíbrio entre estas duas forças de sinal contrário. A própria noção de que há serviços públicos que cumprem a missão de compensar externalidades, uma questão central é até que ponto um contrato PPP consegue refletir essa externalidade.

A seleção da parte privada

Um outro aspecto crucial do processo de construção de uma PPP é o processo pelo qual se faz a seleção das propostas vencedoras. Em particular, não é difícil que se tenham situações conhecidas como a maldição do vencedor, que significa apenas que o mais optimista ganha e que esse optimismo é excessivo, e acaba por ganhar uma empresa privada que poderá ter dificuldade em alcançar as eficiências que anuncia. A maldição do vencedor é mitigada quando os concorrentes têm em conta nas suas ofertas que se ganharem é porque foram excessivamente optimistas. Não parece que essa preocupação tenha estado presente, em geral, nas PPP portuguesas. Assim, as PPP onde se verificou uma concorrência mais acesa para ganhar o contrato serão também aquelas onde será mais natural vir a observar dificuldades em a parte privada cumprir esse mesmo contrato sem perdas financeiras, apenas por excesso de optimismo no momento da licitação do contrato.

Renegociação dos contratos PPP

Um contrato de longo prazo tem inevitavelmente alterações de circunstâncias que motivam o desejo de um dos lado, ou de ambos, em alterar o contrato. É o que se denomina de renegociação de contrato. A flexibilidade para alterar o contrato PPP tem o custo de uma renegociação, e as renegociações tendem a ser normalmente mais vantajosas para a parte privada, pela melhor capacidade e maior poder de negociação, do que a parte pública.

A discussão das renegociações de contrato é um aspecto central de uma PPP. A brevidade que recebe e apenas em termos do reequilíbrio financeiro subestima, na minha opinião, a importância dos aspectos de renegociação e como deveriam ser acautelados.

A renegociação não deve ser um procedimento fácil nem frequente. Sobretudo não pode ser uma forma da entidade privada aumentar as suas receitas de forma arbitrária.

Outros dois aspectos centrais são a parte pública manter a capacidade de retomar e gerir a infraestrutura em caso de falência da parte privada (renegociação com aumento de preço pago à parte privada não deve ser a única opção a estar disponível) e definir de forma clara os direitos e deveres de cada uma das partes em caso de renegociação. Um exemplo pode ser dado com base nas PPP para a construção e gestão clínica dos hospitais.

A introdução de novidades tecnológicas no tratamento de doentes a pedido da parte pública pode implicar nova renegociação e tal será certamente necessário sempre que implicar custos acrescidos.

Ora, o contrato poderia especificar o direito a introduzir a inovação tecnológica a um preço determinado segundo uma regra pré-definida. Por exemplo, o preço usado para a mesma inovação nos hospitais de um país de referência. Ou, não dizendo nada, como que deixa à parte privada a capacidade de estabelecer o preço que quer receber por uma inovação. É importante reconhecer que explicitamente ou por omissão o contrato de uma PPP também estabelece o poder de negociação das partes em caso de renegociação. E em contratos de muita longa duração, como é o caso aqui, a probabilidade de haver uma renegociação, pelo menos, durante a vigência do contrato é elevada.

A PPP como contrato incompleto

Uma característica fundamental de um contrato PPP, seja a dez, 20 ou 30 anos, é o de ser um contrato incompleto em termos económicos por muito bem redigido que esteja em termos jurídicos. Um contrato ser incompleto em termos económicos significa que não é possível prever em detalhe tudo o que pode acontecer durante a duração do contrato e o que deverá ser a ação de cada uma das partes quando acontece algo inesperado face ao que está escrito no contrato. Apenas o que está escrito no contrato será válido e será tomado à letra. Um exemplo extremo, se num hospital se especificar a limpeza do chão a cada “x” horas, respeita-se o contrato limpando o chão e deixando por limpar as paredes.  Para lidar com aspectos desta natureza, é necessária um acompanhamento permanente da PPP para evitar que qualquer pequena diferença de interpretação do contrato se torne um motivo de renegociação e para construir uma relação de confiança que permita resolver de comum acordo as pequenas ocorrências. A existência de competências de acompanhamento destes contratos na esfera pública acaba por ser essencial para que os mesmos tenham os pequenos diferendos resolvidos rapidamente, antes que se tornem grandes divergências.

Os dados nacionais e internacionais

A revisão internacional da experiência com as PPP, apresentada no ensaio, revela uma associação entre utilizar de forma mais intensa este instrumento e a dificuldade de controle da despesa pública. A associação não estabelece causalidade, sendo que se hoje é claro que mais PPP implicam mais encargos públicos fixos e logo maior rigidez da despesa do Estado, é igualmente verdade que os países com maior propensão a descontrole das contas públicas poderão ter usado as PPP como forma de adiarem as suas dificuldades financeiras.

Uma outra regularidade que é possível identificar é que os países que tiveram PPPs com sucesso no sentido de bons resultados e custos controlados envolvem situações em que é relativamente fácil especificar o serviço e as condições da sua prestação (ou seja, os aspectos de incompletude contratual não são muito grandes).

O ensaio revê as PPP nos vários sectores em que ocorreram. Infelizmente, e provavelmente devido a ausência de informação, não há qualquer menção às renegociações e ao que estas implicaram em termos de custos acrescidos para o sector público.

PPP e corrupção

Fora do texto ficou um aspecto sobre o qual pouco se sabe, em Portugal e no Estrangeiro: que oportunidades e realidades de corrupção se encontram associadas às PPP. A possibilidade de renegociação de condições e de pagamentos adicionais facilita que surjam essas oportunidades. É natural que haja pouca informação, a nível global, e que não se lancem suspeitas deste teor. Sendo um tema de tratamento difícil, teria sido um contributo importante para a discussão, mesmo que breve, sobre as condições em que pode surgir e que sinais de alerta se devem procurar para aferir da eventual existência deste problema.

Desafios futuros

Para Portugal, as PPP colocam dois desafios. De um lado o que fazer com as PPP atuais, o seu peso sobre as contas públicas deveria levar à procura de forma de reduzir esses encargos. De outro lado, saber se a atual contribuição das PPP para a situação de despesa pública e sua inflexibilidade justifica que sejam abandonadas como instrumento da política pública de investimento. A aprendizagem dos últimos 20 anos, nacional e internacional, sugere cautela com o seu uso.

As PPP têm actualmente um forte peso no Orçamento do Estado. O autor retoma no ensaio a proposta de comprar as PPP contra emissão de dívida pública, substituindo a inflexibilidade contratual dos pagamentos a realizar por um pagamento de juros da dívida pública. Esta aquisição aproveitaria o elevado valor de obtenção de liquidez para os grupos nacionais envolvidos em PPP, como forma de reduzir os encargos futuros. Por outro lado, a gestão dos encargos de juros desta dívida seria realizada em conjunto com toda a restante dívida pública.

Para as PPP em que os ganhos de eficiência se encontram apenas e sobretudo na fase de construção atempada e com custos mais baixos da infraestrutura esta opção será mais atrativa. No caso das PPP em que a gestão contínua por parte da entidade privada é a fonte de eficiência, esta opção implicará a passagem da gestão para a parte pública e eventualmente custos superiores nessa gestão.

Poderá não se ter aqui uma solução única, e a compra da PPP ser mais aconselhável para algumas PPPs do que para outras. As condições exatas em que é desejável esta solução terão de ser definidas caso a caso.

Considerações finais

As PPP não são apenas um instrumento financeiro de desorçamentação pública. São um instrumento complexo de usar risco para dar incentivos a que uma parte privada faça melhor do que o seria conseguido pela parte pública.

Uma PPP como contrato de longo prazo tem características muito diferentes dos contratos de curto prazo do sector público com o sector privado.

Os contratos PPP são um instrumento que se encontra à disposição dos Governos. São contratos que trazem financiamento privado no momento atual contra pagamentos futuros. Mas esta característica financeira dos contratos PPP não é distintiva. Também a emissão de dívida pública tem essa característica e a uma taxa de juro bastante mais baixa. A vantagem de uma PPP não está na sua arquitetura financeira, está na capacidade de conseguir fazer melhor pela atuação da parte privada. Para que assim suceda, é necessário que a parte privada tenha os incentivos adequados para o fazer, o que normalmente implica estar sujeita a riscos que possa influenciar. Contudo, estar sujeita a riscos gera custos de financiamento acrescidos.

É por isso essencial que a PPP gere ganhos de eficiência suficientes para que o sector público pague menos do que se realizasse diretamente o projeto e ao mesmo tempo se consiga pagar o custo de financiamento acrescido pelo facto de o projeto ser realizado pelo sector privado e não pelo sector público. Encontrar este equilíbrio não é fácil.

Além das condições em que é vantajoso ter uma PPP é preciso assegurar que a relação de longo prazo entre a parte pública e a parte privada decorre de forma satisfatória para ambos os lados, sabendo-se que irão surgindo acontecimentos e necessidades que não foram previstas no contrato. Por muito detalhado que seja um contrato PPP, e são normalmente muito detalhados, é virtualmente impossível especificar todas as circunstâncias futuras que podem vir a afectar o valor do contrato. Lidar com esta incompletude contratual obrigará nos casos de maior dimensão a uma renegociação contratual mas nos restantes casos poderá e deverá ser resolvido com acordo e interpretação do contrato pelas partes, preferencialmente num clima de confiança mútua.

O papel das PPP como instrumento de fuga a restrições orçamentais imediatas foi claramente ilustrada no texto, sendo salutar que de futuro a utilização deste instrumento tenha como elemento constante de análise o impacto em termos de responsabilidade de orçamentos futuros

As PPP são um instrumento válido em condições que a teoria e a prática têm ajudado a esclarecer. A sua utilização deve resultar de uma avaliação cuidada das vantagens e desvantagens face a  instrumentos alternativos. Também a definição do objectivo da PPP deve ser tido em conta. Se o objectivo fizer pouco sentido, dificilmente a PPP será avaliada de forma positiva. Por exemplo, se a construção de uma autoestrada com a recurso a PPP for errada por não existir tráfego suficiente para justificar a sua construção dificilmente numa avaliação posterior da PPP será encontrado valor social na sua utilização.

Pergunta natural neste contexto é saber se as PPP foram boas ou más para a economia portuguesa. Isto é, se este instrumento contribuiu para o desenvolvimento e para o crescimento da economia nacional.

A resposta mais direta é que tiveram um efeito pernicioso por conta da desorçamentação que geraram.

Do lado positivo estará porém o valor social dos investimentos realizados. A este respeito, embora tenham certamente gerado infraestruturas mais rapidamente do que se tivesse sido usado o investimento público tradicional, o facto de algumas dessas infraestruturas terem valor social duvidoso (autoestradas quase desertas, por exemplo) e não serem investimento reprodutivo sugerem que globalmente foram um instrumento para investimentos públicos pouco interessantes.

A sua complexidade como instrumento de políticas públicas é evidente, e as condições da sua aplicação são exigentes, incluindo a preparação técnica do sector público para lidar com contratos de longo prazo.

Pedro Pita Barros

Lisboa, Novembro de 2013

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