Momentos económicos… e não só

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sobre “uma década para Portugal” (12)

O relatório “Uma década para Portugal” tem uma quarta área de propostas dedicadas à “promoção das competências técnicas e sociais da Administração Pública”. Neste campo, é desejável que se aproveite a experiência de reflexão das Sextas da Reforma onde diferentes textos e comentários trataram directamente de algumas das questões retomadas neste ponto. Em lugar de (re)inventar tudo, pode-se aproveitar as reflexões de outros para ter um ponto de partida. Como o documento optou por não indicar referências ou fontes de inspiração, tanto pode haver um pensamento estruturado e baseado em evidência por detrás das propostas como haver apenas uns quantos “achismos” e ideias rápidas. Também a conferência Afirmar o Futuro – Políticas Públicas para Portugal, organizada numa parceria entre a Fundação Calouste Gulbenkian e o Instituto de Políticas Públicas Thomas Jefferson – Correia da Serra, tem ideias e propostas que deveriam ser lidas com cuidado.

O primeiro ponto desta conjunto é sobre emprego público, sobre admissões e incentivos na administração pública. O que é dito não traz nada de realmente novo, nem faz pensar de forma diferente. A este propósito, reproduzo algumas das conclusões das Sextas da Reforma, a serem consideradas na apreciação destas propostas:

“Reformas permanentes que geram incapacidade de mudança, ou a instabilidade perversa

As constantes mudanças acabam por ter efeitos perversos, impedindo a consolidação de instrumentos e de objetivos. Nas palavras de Miguel Pina e Cunha, “uma mudança parece ser neutralizada por outra mudança (…) mudanças a mais impedem as alterações de ganhar raízes e de se traduzirem em novas abordagens dotadas da necessária aderência”. (…)

Mudanças que perduram levam tempo a construir

A mensagem de ser necessário tempo para uma construção duradoura de um diferente funcionamento do sector público, e dentro deste do processo orçamental, surgiu associado ao reconhecimento de que demasiada mudança acaba por nada mudar.

(…)

Em geral, leis não ditam de forma tão detalhada como se pensa a forma de trabalhar. Há sempre um elemento de interpretação humana. Primeiro, deve-se ver quanto se pode fazer dentro da legislação vigente, e depois consolidar com legislação o que se conseguiu avançar, antes de continuar com mais passos.”

Há também que pensar numa gestão de recursos humanos moderna dentro da Administração Pública. O princípio de que é preciso atrair profissionais para zonas “desertas” com diferenciação monetária constitui a admissão de o mesmo trabalho feito em diferentes zonas geográficas ser um “serviço económico” diferente. E se usar a diferenciação salarial é um instrumento óbvio e relativamente fácil, há que pensar em mais do apenas incentivos pecuniários – condições e projecto de vida profissional e pessoal, formas de levar a que esses profissionais não fiquem isolados, pensar também em vantagens em mobilidade futura de progressão de carreira, etc.

Esta forma de pensar leva directamente ao que é a segunda proposta, “política salarial e de carreiras” na administração pública, onde se fala novamente apenas nos aspectos salariais, em particular na reposição da redução salarial. O que para uma década ou mesmo uma legislatura, é pouco como pensamento. Mesmo os considerandos sobre “flexibilidade e responsabilidade” dos gestores públicos não traz grande novidade. É necessário concretizar muito mais.

Em primeiro lugar, há que vencer uma natural falta de credibilidade resultante das decisões tomadas durante o período de ajustamento. Qualquer período futuro de crise, com novo resgate ou próximo disso, poderá levar a medidas “excepcionais” que reneguem qualquer compromisso assumido agora. Para ganhar credibilidade será preciso ter passos simples e promessas e regras que sejam cumpridas.

Neste ponto sugiro a leitura do texto do Miguel Pina  e Cunha para o programa  Sextas da Refoma, “Uma burocracia insuficientemente burocratizada? Uma estranha interpretação sobre a administração da Administração Pública”, e  num texto com Arménio Rego, na conferência Afirmar o Futuro, sobre menos mudança para mais mudança (aqui).

Na parte sobre “retoma e aprofundamento das autonomia das instituições públicas”, a sugestão  de discussão é a leitura dos textos de Luis Morais Sarmento e de Orlando Caliço no Sextas da Reforma.

Reproduzindo do documento Sextas da Reforma, “Luís Morais Sarmento apresenta uma proposta de organização dos ministérios que distingue entre a componente de apoio à decisão política e a(s) componente(s) operativa(s), com duas características centrais: redução da fragmentação e tornar cada ministério sectorial o interlocutor orçamental para o Ministério das Finanças (Direção-Geral do Orçamento), em representação e agregando todas as entidades que dele se encontram dependentes. (…) [um] sistema de controlo reforçado (…) [que] assenta em várias linhas: responsabilização política ao nível do ministro de cada pasta; identificação de um responsável pela execução do orçamento do ministério, que seja o único que se relacione com a Direção-Geral do Orçamento; produção e publicação regular por cada instituição pública de uma síntese da sua situação orçamental e perspetivas, numa página A4; definição de um quadro de incentivos ao cumprimento dos compromissos orçamentais, em que ministros têm que assegurar dentro das verbas dos seus ministérios a compensação de quaisquer derrapagens orçamentais que ocorram; e responsabilização acrescida para evitar sobrestimação de receitas que são utilizadas para justificar certas despesas, mas que depois permanecem mesmo quando essas receitas não se materializam.”

A maior novidade, no sentido de ser menos vago, surge no terceiro aspecto “criação de centros de competências”, que basicamente procuram criar sistemas de serviços partilhados por vários pontos da administração pública. Havendo eventual vantagem nalguma concentração dessas actividades, o melhor modelo não é imediato pois podem também surgir problemas com alguma facilidade: ter muitos “chefes” significa confusão e dificuldade em estabelecer prioridades; não é claro se os pedidos a esses centros de competências implicam algum tipo de pagamento, mesmo que internamente à administração pública – é que se não existir, como controlar a sua utilização excessiva?

Também seria útil saber onde está a ser usado e com que resultados.


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sobre “uma década para Portugal” (11)

A terceira área de conjuntos de propostas é a educação, “um sistema educativo para um mundo globalizado”. As propostas apresentadas são bastante triviais. Falta em todas elas uma descrição do impacto que possam nas contas públicas, no investimento, no crescimento económico ou em qualquer outra das variáveis que foram definidas como objectivo. A primeira proposta é de “criação de um quadro docente estável nas escolas”, a segunda é o “aprofundamento das experiências piloto feitas com escolas e no âmbito dos TEIP no sentido de um combate sério ao abandono escolar e à retenção”(pressuponho que TEIP seja territórios educativos de intervenção prioritária (?)) e a terceira “aposta num ensino secundário profissionalizante feito em colaboração estreita entre as escolas e empresas”.

Em qualquer uma destas propostas, seria interessante clarificar que mecanismos ou enquadramentos institucional fazem a disseminação de boas práticas e se deixam depois à liberdade de cada escola a escolha da “melhor prática” que a ela se ajusta. Volta-se também para inevitável (?) modelo de que a ligação ao tecido empresarial é que é, com as palavras do costume (empregabilidade, competências técnicas e transversais, qualificação, etc.). Dado que este discurso é recorrente, o primeiro passo deverá estar em perceber porque ainda não se passou da retórica à prática.

Na verdade, porque é que as empresas de uma região quererão estimular competências transversais e não as competências específicas que lhes interessam? porque terão interesse em ano após ano repetirem este processo? não terão certamente capacidade de empregar todos os alunos que as escolas querem que formem? Se as escolas definem com as empresas da sua região “currículos claramente virados para a empregabilidade”, aceita-se então que o ensino será diferente de área para área? (de outro modo tem-se uma contradição), e se é diferente de área para área, então os alunos deveriam ter informação sobre as diferentes possibilidades e ter mobilidade? (de outro modo, porque é os alunos de uma área geográfica deverão ficar “agarrados” ao que as empresas dessa área definem?) Como é que se garante uma igualdade de oportunidades via ensino com este modelo empresarial?

E se as empresas possuem interesse nestas parcerias, não deveriam também entrar com recursos? e se não têm interesse, como garantir que a parceria funciona bem?

As intenções podem ser boas, mas os detalhes são essenciais para o sucesso. Será que se consegue apresentar a base de evidência para um modelo de organização destas relações que cumpra princípios gerais e que atinja os objectivos pretendidos?

Outras duas propostas no campo do ensino são “reforçar o acesso e a empregabilidade no ensino superior” e “formação ao longo da vida. Também aqui há uma visão geral mais do medidas concretas. E há ideias até com algum interesse, mas sem serem devidamente exploradas. Por exemplo “criar incentivos (…) ponderando consignar uma proporção do IRS pago pelo ex-alunos de cada Universidade ao seu financiamento” (em que condições, durante quanto tempo, e dos ex-alunos que trabalhem no exterior, podem os ex-alunos “bloquear”, com que liberdade podem esses fundos ser usados, isto ainda antes de pensar no valor a transferir).

Na formação ao longo da vida, cai-se nas políticas activas de emprego. Sendo claramente adequada a preocupação com o desemprego de longa duração, o primeiro passo é saber que políticas resultaram ou não. O facto de poder haver propostas neste campo que podem ser concretizadas, a acreditar no que está escrito, com as verbas que “já estão previstas no âmbito dos fundos estruturais”, não significa que estas sejam automaticamente as melhores políticas.


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sobre “uma década para Portugal” (10)

Seguindo a lista de medidas do relatório, a próxima é “redução dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais”, que tem como pontos de interesse a simplificação do sistema de taxas. Sendo boa ideia simplificar, dois comentários rápidos: não há qualquer ideia do impacto que possa ter nos vários objectivos de interesse. E por outro lado, perde-se a oportunidade de pensar em termos das distorções que são criadas pelas taxas marginais de imposto muito diferentes das taxas médias para níveis de rendimento relativamente baixos (quando comparados internacionalmente). Este aspecto está ligado a um aspecto que foi mencionado a propósito do mercado de trabalho – investimento específico que aumente a produtividade. Do ponto de vista do trabalhador, investir pessoalmente tempo e esforço em ser mais produtivo para passar de um salário de 1500 para 2000 euros por exemplo, significa o quê? se for aumentando em 500 euros qual o seu rendimento liquido adicional (dependerá da taxa marginal de imposto que tenha de pagar e das contribuições para a segurança social); e se for uma passagem de 2000 para 2500 euros? e de 2500 para 3000 euros mensais? Pode-se argumentar que estes não são a maioria dos salários pagos em Portugal, mas se há preocupação com reter profissionais qualificados, ter inovação, etc., os salários líquidos em Portugal irão ser comparados com os que podem ser obtidos fora.

E surge depois a “redução do IVA da restauração de 23% para 13%”. A única forma de entender esta medida é a teimosia política. Não se está a ver onde esta medida aumente a produtividade da economia (a restauração não será uma actividade de elevado aumento da produtividade), nem como consegue aumentar a internacionalização das empresas portuguesas, ou como dá emprego a pessoas com maiores qualificações, ou promove a inovação (bom, há as duas estrelas Michelin do Chef Avillez, mas será esse caminho realmente alcançável e com esta redução do IVA). E porque irá uma taxa menor reduzir a evasão do imposto? (e não deveria a evasão ser combatida de outra forma se for significativa?). Pressupõe também que a redução do IVA se traduz numa transposição de menores preços para os consumidores. De certeza que será assim? ou o mecanismo antecipado é que com menor IVA haverá mais abertura de restaurantes com preços mais baixos?

Nesta medida, preciso de muito mais informação para ficar convencido que tem os efeitos que anunciam que tem.

Da redução do IVA da restauração segue-se para a tributação do património imobiliário. Onde à (tradicional) promessa de simplificação (que com elevada probabilidade ficará à espera dos documentos legais necessários) se propõe uma recalibragem dos valores das taxas. O objectivo parece ser diminuir os custos de mudança de residência própria, que é provavelmente um dos obstáculos a um melhor funcionamento da economia, levando as pessoas para onde há oportunidades de emprego. Embora simpatize com a ideia, há demasiadas perguntas sem resposta, e que provavelmente tenderão a travar qualquer mudança: qual o impacto orçamental? qual o impacto no mercado imobiliário? qual o impacto distributivo? qual o efeito riqueza que provoca via preços das habitações – ao baixar o imposto num certo tipo de habitações, aumenta-se a procura dessa tipologia, o que fará o seu preço subir, o que tem uma redistribuição de riqueza implícita.

Por fim, vem aqui autonomizado o “imposto sobre heranças de elevado valor”, que tinha sido introduzido quando se falou na diversificação das fontes de financiamento da segurança social. É feita uma justificação com base em comparação internacional. Seria interessante que também fosse adicionada informação sobre o que sucedeu quando esses impostos foram introduzidos e saber se as receitas estimadas corresponderam às receitas efectivas do imposto.

A justificação da taxa por comparação com as taxas de IRS é até certo ponto abusiva. A tributação em IRS corresponde a uma tributação de um fluxo. Se as heranças forem em imóveis, por exemplo, como são tributados em IMI, a tributação sobre herança é mais próxima de um imposto sobre aquisição do que de um imposto sobre rendimento. E sendo um stock pagaram-se impostos nos rendimentos que geraram esse stock. Se a herança for poupança está-se a tributar poupança que se queria estimular. No caso dos imóveis, o registo de novos donos por herança será mais complicado (poderão não ter liquidez para fazer o pagamento). Será que foram pensados todos os incentivos que este imposto introduz?


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sobre “uma década para Portugal” (9)

A segunda grande área de propostas do relatório tem como título “Uma fiscalidade promotora da criação de emprego e dos investimentos em capital humano”, dentro da qual surge em primeiro lugar “aumento da progressividade do IRS, nomeadamente através da eliminação gradual da sobretaxa”.

Esta primeira medida é apenas e simplesmente a retirada da sobretaxa sobre o IRS em 2016 e em 2017. Não é dito qual a receita que se perde, e quais os efeitos sobre emprego, sobre o incentivo ao investimento específico, sobre o crescimento, sobre a sustentabilidade das contas públicas. Deve, provavelmente, ser vista como uma vontade, dado que as condições das contas públicas para esses anos serão determinantes para a sua aplicação ou não. Não é, por si, grande novidade como intenção nem constitui factor diferenciador como proposta de política.

Mais arrojada é a medida seguinte, “compromisso de apoio ao rendimento e restrições de liquidez das famílias”. O que parece estar subjacente é criar um “choque de consumo” – relançamento da economia portuguesa “através da dinamização da procura interna e da poupanças das famílias”.

A dúvida imediata é como compatibilizar com outras ideias – ao mesmo tempo aumentar consumo e poupança (que se disse ser demasiado baixa) sem ter um aumento de produtividade.
A solução apresentada é imaginativa “o financiamento da medida é feito através do ajustamento das pensões num valor actuarialmente neutro para o sistema” – ou seja, é como cada pessoa “pedisse” emprestado à sua pensão futura para aliviar a restrição de liquidez hoje. Só que então implica pensar no sistema de pensões como um sistema de capitalização, ou pelo menos baseado em contas actuariais de capitalização. Mas foi dito noutras medidas que se tem e vai-se ter um sistema de repartição (ainda que as contas ilustrativas então apresentadas fossem as de um sistema de capitalização para constituição da pensão). Ou seja, há aqui uma grande indefinição sobre qual o sistema de pensões que se pretende e como funciona. As diferentes medidas têm que estar de algum modo harmonizadas nos instrumentos que utilizam.

Por outro lado, a próprio lógica da medida pode ser questionada. Porque é esta restrição de liquidez uma falha de mercado? Aparentemente tem por base o pressuposto que se deve manter o nível de consumo anterior, o qual não se pode considerar que fosse um nível de consumo “eficiente” face à capacidade de produção da economia. Creio que se está a confundir restrição de liquidez com restrição orçamental (o consumo é limitado pelos recursos disponíveis).

Outro pressuposto, que não é explicitado ou demonstrado, é que ao colocar mais rendimento nas mãos das famílias tal irá criar procura que leva a investimento e por esse caminho postos de trabalho. Ora, se houver um aumento de rendimento das famílias é provável que parte vá dirigir-se para bens importados.

Por outro lado, como é aliás reconhecido, nem todas as famílias terão restrições de liquidez, e sendo a medida não discriminatória, estar-se-á a forçar todos a pedir emprestado da sua pensão futura, numa conta intertemporal de descontos e benefícios que não existe, e que pelo menos deverá ter associada também a possibilidade de não consumir (o que significa então uma transferência de pensão pública para sistema de pensão privada como forma de compensação de quem não tiver restrições de liquidez?). Por outro lado, se houver incerteza suficiente sobre as regras futuras de pensões e miopia quanto ao futuro em termos de construir o plano de rendimentos intertemporal (uma “falha de mercado” que justifica sistemas públicos de pensões), então a proposta acentua essa “miopia”. A esperança parece ser que este choque gere crescimento económico que permita depois repor o valor das pensões (mas se for numa lógica de conta intertemporal terá que ser por aumento de descontos e apenas por aumento de rendimento ou por alteração da taxa de desconto?). (sugestão de leitura sobre estes aspectos de miopia aqui).

Não deitando já fora esta medida, o ónus está nos proponentes mostrarem de forma detalhada como funciona e que instrumentos necessita, e sob que hipóteses terá o efeito que dizem que terá.


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sobre “uma década para Portugal” (8)

Continuando a análise do que está no relatório, o tópico seguinte é “Reposição de mínimos sociais” e basicamente consiste em mais prestações sociais (abono de família e similares, maior acesso/reposição de acesso ao rendimento social de inserção, reposição do complemento solidário para idosos).

Não se percebe se é apenas por um ano ou é válido para todos os anos da legislatura (está escrito “Período do impacto da medida: 2016” em dois dos casos, e no outro – o referente ao RSI – os anos 2016-2019).

Em termos dos valores anunciados para o impacto,no total de 138 milhões de euros em 2016 e 90 milhões nos restantes anos, não é explicitado como se chegou a esses valores e de que dependem, nem como influenciam o cenário macroeconômico que é apresentado no final do relatório.

Não são discutidos que ajustamentos os agentes económicos poderão ou não fazer face a estas transferências.

De seguida, entra-se noutro ponto referente à Segurança Social “Diversificação do financiamento da Segurança Social” (escapa-me porque não colocaram todos os temas referentes ao sistema de segurança social juntos, e porque não houve uma diagnóstico cuidado que permitisse perceber o fluxo lógico de evidência – problema – proposta de resolução).

E aqui surge o que me parece ser um equívoco na leitura da situação – quando se diz que é necessário o alargamento da base de financiamento, o que se está realmente a dizer é que os direitos atribuídos aos pensionistas não conseguem ser satisfeitos apenas com o crescimento da economia (que não cresce) e por isso é necessário ir buscar aos outros agentes da economia. Na verdade não é diversificação do financiamento, é redistribuição adicional a favor dos pensionistas – para uma economia que não cresce, os outros têm que dar mais para os pensionistas.

São apontadas três fontes adicionais de receita para a segurança social:

a) consignação de parte do IRC

b) novo imposto sobre heranças de elevado valor

c) receitas da taxa de penalização da rotação excessiva (que estava numa proposta anterior sobre o mercado de trabalho)

A discussão está colocar apenas em termos dos valores das taxas para gerar uma receita de 440 milhões de euros. Mas as contas que são feitas nesta parte do relatório são particularmente confusas. Se a medida é diversificar fontes, como é que há necessidade de “financiamento da medida”. A sensação que fica é que este texto estaria a justificar custos de uma outra medida do relatório, e que foi depois colocado em separado. Diversificar fontes de financiamento não implica despesa, significa apenas mais receita para qualquer coisa.  (Também posso estar a ler mal esta secção, mas atrevo-me então a dizer que a culpa é de quem escreveu em qualquer caso).

O problema central com esta diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social (isto é, ir buscar dinheiro algures) é que sem ser dado detalhe de como são obtidas as simulações de receitas, não se tem a certeza se se está a ignorar ou não o ajustamento dos agentes económicos, por um lado, e se se tem em conta que pelo menos uma das soluções gera mais instabilidade.

Vejamos.

A receita de IRC será pró-ciclica – em anos bons, haverá mais receita, em anos maus menos – o que significa que em períodos de recessão económica esta linha na diversificação acentua a variância das receitas da segurança social. Como se lida com esse aspecto? entra tudo no fundo de suavização das flutuações económicas?

O novo imposto sobre heranças (e doações, suponho) vai levar a que ajustamento? saída das heranças para outros países? procura de reservas de valor que móveis e por isso dificilmente tributáveis? Assumir que esta base de tributação, sobretudo por se referir a heranças de mais de um milhão de euros, se manterá imóvel à espera de ser tributada é de alguma ingenuidade.

Por fim, a taxa sobre a rotação excessiva de trabalhadores, se o objectivo é reduzir a rotação excessiva, se a medida for bem sucedida no seu objectivo de mitigar a redução na rotação de trabalhadores, então a receita não existirá no montante previsto (no limite pode mesmo não existir rotação excessiva, logo não haver receita). Ou se a receita for elevada, significa que se falhou no objectivo de incentivo da medida. Ter como objectivo uma receita que é tanto mais relevante quanto menor sucesso tiver outra medida parece-me um pouco estranho.


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sobre “uma década para Portugal” (7)

A quarta medida tratada no relatório tem um titulo longo “política social mais equitativa: um sistema de pensões sustentável através de um compromisso intergeracional estável e maior eficácia e rigor nas prestações redistributivas”.

Esta medida é mais um título para várias propostas que são feitas.

São introduzidos os objectivos de um sistema público de segurança social: 1) garantir benefícios que por falha de mercado a “provisão privada é insuficiente ou inexistente”; 2) coesão e equidade social; 3) crescimento económico sustentável.

Destes não é óbvio que o “crescimento económico sustentável” seja um objectivo para o sistema de segurança social. Diferente é dizer que qualquer sistema de segurança social tem que ser compatível com ter-se um crescimento económico sustentável. E colocando a questão em termos de falhas de mercado, é esperado que sejam detalhadas quais são as falhas de mercado em causa.

Na discussão da parte das pensões, a discussão é confusa e optou por não discutir outras opções que têm sido apresentadas (ver aqui por Jorge Bravo e aqui por Margarida Corrêa de Aguiar).  Mesmo que fosse para discordar, era bom ter a sensação de que as propostas são inseridas dentro da discussão que tem ocorrido em Portugal sobre este tema das pensões.

Aliás, o próprio exemplo de formação de pensões adopta a versão mais simples de considerar contribuições que se acumulam a taxa zero. Tomando esse exemplo, se para 217 euros de contribuição para pensões por mês (3038 euros por ano, ignoremos a inflação), resulta uma acumulação directa de 121 520 euros em 40 anos, se houver uma taxa de retorno de investimento de 2% por ano, o valor total é de 183 501 euros, e a pensão nos 20 anos seguintes em vez dos 433 euros são 539 euros. Mas se a taxa de retorno de investimento das contribuições for de 3% ao ano, então o valor acumulado é 229 069 euros, e a pensão mensal 608,93. Porquê perder tempo com estas contas? porque demonstram a importância que pode ter a forma como são investidos os valores descontados para pensões.

E curiosamente como logo a seguir se diz que “o sistema é gerido com um princípio de repartição”, então estas contas deveriam ser irrelevantes, com ou sem taxa de retorno, porque num sistema de repartição o que interessa são os fundos recolhidos em cada momento para pagar as pensões desse mesmo momento. Aliás, só no sistema de repartição se tornam relevantes para a sustentabilidade a evolução do número de contribuintes, a contribuição média, o número de pensionistas e a pensão média. Apesar de antiga, uma das melhores discussões sobre fundamentos dos sistemas de pensões estão em Feldstein e Liebman (no Handbook of Public Economics, versão draft aqui).

O problema central das pensões (e da sustentabilidade do sistema) não é da arquitectura financeira e sim dos fundamentos reais subjacentes. Os direitos a uma pensão são um direito sobre a produção realizada na economia em cada ano. Se essa produção varia, mas os direitos a pensões são fixos, significa que são os trabalhadores a suportar todo o risco dessas flutuações. Quando as pensões não são muito elevadas, os pensionistas são poucos e a economia tem tendência de crescimento ainda que com flutuações, o custo de colocar todo o ajustamento nos trabalhadores não é muito elevado. Quando a economia não cresce, quando a pensão média aumenta e quando o número de pensionistas é elevado, o ajustamento sobre os trabalhadores torna-se mais extremo e daí a ter que pensar em mecanismos de partilha do risco macroeconómico entre todos, incluindo pensionistas, tem que passar a ser encarado. Essa partilha de risco é de algum modo automática num sistema de capitalização (em que cada um desconta e com isso constrói o valor da sua pensão, que será maior ou menor consoante o rendimento dos fundos em que são aplicados os seus descontos – e que é a forma de pensar inerente à caixa apresentada na página 37 do relatório). Num sistema de repartição, terão que ser pensados outros mecanismos.

Em Portugal, numa das reformas anteriores do sistema de pensões foi introduzido um factor de sustentabilidade, mas esse factor que ajusta a pensão ao risco da esperança de vida, não acomoda as flutuações macroeconómicas. Daí que a proposta venha falar na revisão do factor de sustentabilidade. Mas não será suficiente – se o factor de sustentabilidade é usado apenas para definir a pensão, não consegue ajustar a pensão a flutuações posteriores das condições macroeconómicas. É necessário pensar na melhor formulação, até porque a capacidade de reacção a condições adversas é diferente quando se está em idade activa ou quando se está reformado.

Não haverá soluções simples, e qualquer solução terá que passar por uma explicação cuidada e pela criação de mecanismos de ajustamento adicionais, mesmo para quem estiver já reformado, face à variabilidade das condições macroeconómicas. Um exemplo, apresentado anteriormente neste blog há dois anos e com discussão das implicações para Portugal, está aqui.

As propostas são, neste ponto, muito vagas – “significativo reforço das taxas de actividade e emprego” é algo que se quer fazer igualmente por outras razões, e se fosse fácil e se soubesse como, já teria sido feito; “gestão reformista do sistema de pensões” não quer dizer nada quanto às opções a tomar. Não há uma definição de que riscos se quer cobrir. De que forma se quer cobrir. De onde estão as falhas de mercado do funcionamento privado que justificam a intervenção. De porque é que a intervenção pública consegue resolver onde há falhas de mercado (partir da hipótese que a intervenção pública consegue sempre resolver problemas de falhas de mercado não é apropriado).

A ausência de comentário ou discussão de outras propostas que têm sido apresentadas para reflexão, a mistura de vários conceitos, e o tom geral desta secção têm que ser resolvidas com propostas mais concretas e quantificadas. Basta pensar que a segurança social e dentro desta as pensões são um dos maiores elementos das despesas pública actuais.

Pela sensibilidade do tema e pelas várias discussões e propostas alternativas existentes, o que está no relatório é claramente insuficiente para se perceber cabalmente que proposta é feita, porquê e com que consequências.


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sobre “uma década para Portugal” (6)

No relatório “Uma década para Portugal”, a medida seguinte é “Responsabilizar as empresas  pelos custos sociais do desemprego”.

Esta medida completa a anterior, pois pretende controlar um efeito “externo” causado pelas empresas. Como empresas que despedem mais frequentemente criam mais custos sociais, a sua contribuição para o financiamento do sistema social de apoio no desemprego deverá ser mais elevada. Corresponde a um “velho” princípio económico de eficiência de funcionamento do sistema económico em que os agentes económicos devem suportar os custos das suas decisões e opções.

Esta diferenciação cria um incentivo explícito em ter menor rotação de trabalhadores, e com isso contribui para maior produtividade (volta-se ao argumento de que menor rotação antecipada leva a maior investimento de ambas as partes, que gera maior produtividade, maiores salários, e maior crescimento da economia).

Em defesa desta ideia é referido que esta solução é usada nalguns países (quais?) com sucesso.

É uma proposta que tem uma justificação clara e que deverá ser encarada seriamente. Além dos benefícios é necessário conhecer os potenciais custos que possa envolver. Por exemplo, qual o ajustamento esperado das empresas a este mecanismo? em particular, que possibilidade  existe das empresas repercutirem este custo sobre os trabalhadores via menores salários? e em termos de eficiência se isso suceder, é bom ou mau? (de certa forma, tudo o resto igual, as empresas com maior rotação teriam menores salários por imporem parte do custo de maior contribuição aos trabalhadores, o que a prazo as levará a serem menos capazes de atrair os melhores trabalhadores – a dinâmica natural, mesmo com repercussão de custos sobre os trabalhadores favorece maior produtividade e maiores salários em média?)

Para esta medida é referida uma simulação que teria sido feita, mas não mais do que isso. Teria sido útil a publicação da simulação detalhada num documento técnico separado, incluindo aí também os efeitos esperados sobre o nível de emprego e sobre as finanças públicas.

Depois desta medida, surge a proposta de um “Complemento salarial anual”. O problema que procura resolver é dar um rendimento mínimo anual a quem transita frequentemente entre situações de emprego e desemprego e para quem tenha rendimentos de trabalho inferiores ao salário mínimo. A proposta é de criação de um complemento salarial anual. A justificação é sobretudo de combate à pobreza, e seria útil saber que intervenções alternativas existem, e como se comparam entre si.

Há também uma argumentação de eficiência, baseada na ideia de que sendo a medida apenas aplicável a quem declare rendimentos do trabalho, levará a uma maior integração no mercado de trabalho dos muito baixos rendimentos. Mas também será de considerar seriamente como se pode “jogar contra o sistema”. Por exemplo, o que impede de haver mais rendimentos não declarados para que o trabalhador possa ir buscar este complemento? a empresa e o trabalhador poderão poupar contribuições para a segurança social sem que isso se traduza num menor rendimento formal do trabalhador? e como conta este complemento para a constituição de um direito futuro a pensão?

Na simulação da medida que é referida não é claro como estes aspectos terão sido, se foram, tratados.

O interesse em dar um seguro público que cubra casos que actualmente se encontram desprotegidos tem os seus méritos. Resta saber se o instrumento escolhido terá apenas os efeitos desejados, ou se poderão existir situações em que seja manipulado ou abusado, incluindo situações de acordo informal entre empresa e trabalhadores (mais provável em empresas pequenas?).


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a propósito de orçamentos públicos,

na The Economist de 21 de Março, a propósito do Reino Unido, “It would be unwise to expect the last budget before a general election to be anything other than a political event. The occasion is for tax cuts (which tend to be followed by tax rises promptly after the election) and other crowd-pleasing giveaways. (…) With a general election looming and money tight, Britain deserves a proper debate about big the state should be and what it should do.” Onde está Britain leia-se Portugal, e a mesma opinião se aplica.

O escrutínio público e técnico sobre o que será a proposta de orçamento do Governo e sobre as propostas dos principais partidos deverá ser feito atendendo a estes aspectos de ciclo eleitoral. O que é hoje anunciado pode ser amanhã revogado ou contrariado com outras medidas. Além do impacto que cada proposta política possa ter é necessário perguntar a que noção de estado corresponde, e se essa proposta terá realmente possibilidade de ser mantida depois das eleições caso quem a proponha seja eleito para governar.


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Sobre “uma década para Portugal” (5)

O capítulo 3, “O cenário macroeconômico”, basicamente coloca como ponto de partida as projecções internacionais sobre a economia portuguesa, destacando um cenário central e dois casos mais extremos, um melhor e outro pior. Não houve aqui nada que me levasse a comentário em particular. É uma opção, razoável como ponto de partida.

Entra-se assim no capítulo 4 “Medidas para transformar as condições de crescimento da economia portuguesa”, tendo como propósito medidas para a próxima legislatura 2016 – 2019, e lá ficou a “década” limitada a 4 anos. Mas não há qualquer calendarização das medidas, nem sequer em termos de que ano da legislatura corresponde ao seu início (se são todas para o primeiro ano, não acredito que nos anos seguintes não queiram ter mais medidas….), mesmo que digam que algumas das medidas “apenas serão sensíveis após o termo do período em análise” (mas depois não dizem quais).

Objectivos das medidas:

1) relançar o crescimento

2) reforço da equidade social

3) sustentabilidade das finanças públicas

4) corrigir os factores estruturais que têm determinado o baixo crescimento da produtividade

A referência à simulação de impactos é feita de forma cautelosa, e na verdade não será algo verdadeiramente central ou marcante deste relatório, embora fosse essa a expectativa, pois a informação que será prestada em cada política ou proposta de medida é insuficiente para se perceber como afecta o cenário e como interage com as restantes medidas.

Vejamos então agora política a política, segundo as respectivas subsecções.

A primeira é “Uma política social mais equitativa e um mercado de trabalho mais justo e eficiente”. Primeira observação, deviam e ganhavam em ser duas secções separadas. Misturar na análise argumentos de equidade e de eficiente é normalmente pouco útil para clarificação do que está em causa. E como não há a definição do que é mais equitativo (igualdade não é equidade, igualdade de oportunidades pode dar origem a desigualdade de resultados por decisões diferentes dentro das mesmas oportunidades, etc.) torna-se complicado perceber até que ponto as medidas propostas cumprem objectivos que sejam pretendidos.

Ao misturarem-se vários problemas misturam-se soluções. Felizmente, há uma subdivisão em tópicos que ajuda a mitigar esta confusão.

A primeira subsecção é designada “o contrato para equidade laboral”. Deixando de lado o que possa ser “equidade laboral”, os objectivos da proposta são enunciados de forma clara – reduzir os contratos a prazo, vistos como sendo excessivos, resolver o problema da baixa protecção e da baixa conversão de contratos a prazo em permanentes, por um lado. Por outro lado, alcançar o objectivo de simplificação contratual e redução da litigância na cessação da relação laboral.

A proposta é também clara: limitar os contratos a prazo a situações de substituição de trabalhadores; introduzir um novo regime conciliatório de cessação do contrato de trabalho, aplicável aos novos contratos. A proposta envolve também que “empresas com maiores índices de instabilidade laboral [suportem os respectivos] custos sociais através de contribuições sociais mais elevadas”.

Ou seja, em vez de despedir por terminar o contrato a termo certo, despede-se com outro mecanismo, mecanismo esse que se pretende tenha propriedades económicas mais interessantes que o contrato a termo certo.

É certamente uma proposta que merece ser discutida.

Dentro do enquadramento dos objectivos que o próprio relatório fixou, é importante perceber como é que esta proposta contribui para o crescimento económico. A resposta está no aumento da produtividade, o que se supõe seja o resultado de maior investimento das empresas nos trabalhadores e destes na empresa. Ou seja, o pressuposto, a ser justificado e demonstrado, é que este novo tipo de contratos consegue levar a maior investimento específico de ambas as partes (investimento específico é investimento material ou imaterial que aumenta o valor da relação em causa e que não pode ser facilmente transposto para outra relação laboral, seja da empresa com outro trabalhador, seja do trabalhador com outra empresa).

Outro pressuposto base para a proposta aumentar a eficiência de funcionamento da economia é os contratos a termo certo actuais levarem a uma rotação excessiva de trabalhadores, com custos sociais que são “exportados” pelas empresas, e assim a opção de ter contribuições sociais diferenciadas tem como propósito levar a que as empresas “internalizem” esses custos que causem. Esta é uma justificação de eficiência e não de equidade.

Creio que também seria interessante, nesta linha de argumentação, penar em mecanismos que fizessem as empresas apropriarem-se de alguma valor da formação que dão os trabalhadores, mesmo que estes deixem as empresas, como forma de fomentar o investimento específico, e com isto até eventualmente levar a que haja menor rotação de trabalhadores por iniciativa das empresas.

Em termos de contribuição para os diferentes objectivos, não há propriamente uma análise sistemática ou uma quantificação de efeitos – qual o impacto na taxa de crescimento da economia? qual o efeito sobre a sustentabilidade das finanças públicas? qual o contributo para a internacionalização das empresas (aspecto que surge no primeiro parágrafo do relatório)? como aumenta a protecção social?


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Sobre “uma década para Portugal” (4)

No 1º de Maio, é até apropriado falar do diagnóstico do relatório quanto ao mercado de trabalho. Esta subsecção é claramente mais interessante que as anteriores. Além de ter informação geral sobre a evolução do mercado do trabalho, estabelece implicações – por exemplo, “menos de 1/3 dos desempregados [teve] acesso a subsídio de desemprego” com a implicação “elemento a ponderar na formulação da política pública neste domínio”.

Também o facto de o aumento do desemprego (e diminuição do emprego) estar mais associado a “uma diminuição da criação de postos de trabalho (…) do que a um aumento da destruição dos postos de trabalho e dos despedimentos” é importante. A implicação é a necessidade de motivar a criação de novas empresas, e não a mera segurança no posto de trabalho existente, para promover o crescimento económico.

Ou ainda, “O peso excessivo dos contratos temporários é um obstáculo relevante ao progresso da produtividade ao reduzir os incentivos aos investimentos em capital humano específico”, que numa linguagem simples significa que contratos a termo certo levam a que o empregador não queira desenvolver profissionalmente um trabalhador que sabe que irá substituir, e como atal o crescimento da produtividade fica aquém, se calhar muito aquém, do que se poderia ser e que motivaria crescimento económico e salários mais elevados. E dá uma visão associada com a eficiência do funcionamento da economia para pensar nos contratos de trabalho, não uma visão de equidade ou de distribuição de poder. A diferença fundamental é que numa visão de eficiência, todos os lados podem beneficiar com um funcionamento mais eficiente dos mecanismos de mercado de trabalho.

Acrescente-se ainda a posição de que a negociação colectiva “vista frequentemente como um obstáculo à flexibilidade, não parece ter, além do seu importante significado simbólico e demonstrativo, um impacto significativo”. Seria interessante referências para a base de evidência de um aspecto normalmente tão “quente” na discussão, e saber em que condições não se tem esse impacto significativo. O relatório refere que os salários base praticados são acima do valor negociado, com excepção de quem recebe o salário mínimo, mas é isso suficiente para estabelecer que não há qualquer efeito?

A última parte deste capítulo 2, entitulada “Situação Social”, inicia-se com uma descrição dos aspectos demográficos (embora devesse ter havido algum cuidado mais na escrita, pois a redução da mortalidade infantil é incluída nos factores que “convergem para um significativo envelhecimento da população”). Seria natural ter aqui alguma descrição dos aspectos das pensões e segurança social, dado que são depois focados em medidas propostas, e fica-se sem ter o diagnóstico no capítulo dedicado a esse tema.

A preocupação clara é com os aspectos de pobreza, havendo o cuidado de distinguir diferentes formas de a medir. As desigualdades económicas não tinham surgido ainda na discussão, e vão ter um papel relevante em algumas das propostas. Neste diagnóstico, houve mais a preocupação de falar nas decisões recentes de redução de apoios sociais do que falar na evidência que exista sobre quais os apoios que são eficazes e os que não. Ou dar uma resposta à questão de saber se será que o crescimento económico ajudar a reduzir as desigualdades sócio-económicas, condicional aos mecanismos de redistribuição existentes; se reduzir as desigualdades é uma factor de crescimento por si; se há conflitos entre mecanismos que promovam crescimento económico e os objectivos de redistribuição de rendimentos; etc.

Sobre os desempregados: alguns valores do site conheceracrise.com que reúne dados de diferentes fontes oficiais e não governamentais.

Fonte: conheceracrise.com

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