Momentos económicos… e não só

Três outros aspectos terminam o relatório da OCDE.

Primeiro, a importância de reforçar os mecanismos de contratos públicos de aquisição de bens e serviços intermédios.

Segundo, uma gestão eficaz dos fundos comunitários, aproveitando a redução do co-financiamento nacional de 30% para 15%.

Terceiro, reduzir a sensibilidade das receitas das autarquias ao ciclo económico, aspecto que será favorecido com a passagem das receitas municipais para maior peso dos impostos sobre imóveis (em lugar do imposto sobre transacções de imóveis). Este aspecto tem uma vertente de impostos locais e do seu papel, uma vez que são ao mesmo tempo receita e uma medida de desempenho dos autarcas perante as populações. A procura de uma maior eficiência da despesa local acaba por ter uma barreira – a divisão administrativa deveria incorporar a escala adequada para prestar serviços. Será que faria mais sentido agregar alguns concelhos em vez de reduzir freguesias? como equilibrar a noção de capilaridade da presença pública vs. dimensão adequada para algumas funções.

O relatório da OCDE discorre ainda sobre as empresas públicas e as parcerias público-privadas.

No que se refere às empresas públicas, tem uma afirmação curiosa – estas deverão procurar ser maximizadoras do lucro e não ter objectivos intermédios.

Se o objectivo das empresa públicas é a maximização do lucro, qual a razão de serem empresas públicas. Não haverá uma distinção a fazer entre as empresas que têm concorrência do sector privado e as que não têm?

Qual o objectivo final então de se ter empresas públicas? porque é que o livre funcionamento do sector privado não chega? se é necessária intervenção do sector público, que formato deve ter? empresas públicas, empresas públicas reguladas, empresas privadas mais sistema de pagamento, ligado a objectivos definidos, quantificados e valorizados?

Sobre as PPP, a principal recomendação é de se manter uma situação de “value for money” durante a fase operacional, aspecto que é mais exigente do que apenas não ter perdas. Este aspecto exige especial cuidado com as renegociações contratuais das PPP em geral.

A secção III.4 do relatório da OCDE centra-se na gestão do orçamento do estado.  Começa por referir a regularidade de estimativas sempre muito elevadas para as receitas públicas, e para a falta de efectivo controle orçamental que tem existido.

Defende o relatório da OCDE uma regra para a despesa pública, em vez de uma regra para o défice estrutural. O argumento para a preferência da OCDE não é de natureza conceptual ou de teoria económica, apenas de facilidade de aplicação. O conceito de défice estrutural é de difícil operacionalização pois implica definir o que é a capacidade potencial da economia. Uma regra sobre a despesa é mais facilmente verificável, sacrificando-se rigor no sentido económico da regra a favor de uma maior previsibilidade, facilidade de verificação e dificuldade de manipulação da regra.

Defende também que o ministério das finanças deverá ter uma maior capacidade de análise do que é proposto em termos orçamentais pelos restantes ministérios. Não se deverá ficar por uma verificação formal no controle orçamental.

Para este papel será que o ministério das finanças tem a quantidade e qualidade de recursos humanos que são necessários para essa tarefa? é que provavelmente o ministério das finanças deve querer dar o exemplo em termos de não contratações, ficando depois limitado na sua capacidade técnica. Adicionalmente, não se adivinha fácil a relação com os outros ministérios se as decisões forem contestadas não num nível formal mas num nível substantivo da decisão. O que obriga a que os mecanismos de coordenação política do governo funcionem adequadamente (ver um dos posts anteriores).

A terceira secção deste terceiro capítulo é dedicado à gestão dos recursos humanos dentro da administração pública.

É referido de forma positiva o sistema de avaliação de desempenho. Contudo dá a sensação de que os peritos da OCDE não se aperceberam da diferença (enorme, à la Vitor Gaspar nos impostos) entre o aspecto formal e a realidade. Sendo uma avaliação sem consequências, o sistema de avaliação de desempenho não é sério, nem pode gerar resultados de mudança. Constitui em grande medida, e até poder ter as consequências positivas e negativas, apenas mais uma dificuldade no funcionamento das instituições públicas.

Como ponto positivo do relatório da OCDE, o reconhecer-se que os aspectos de motivação são importantes na administração pública e que não se podem limitar a ser apenas financeiros. Importante é a afirmação que apenas reduzir trabalhadores na função pública sem qualquer critério tem sido questionado como sustentável no longo prazo – acaba-se sempre por ter de ir contratar novamente. Sem mudar processos, simplesmente tirar pessoas não provoca mudança.

A este respeito, fiquei apenas com pena de não ver referida a necessidade de uma avaliação de desempenho, uma única vez, para definir quais os estrangulamentos actuais e quem está a mais na administração pública. Este é um trabalho que não pode ser feito pela própria administração pública, que é parte interessada. É uma área onde é crucial ter pessoas de fora a ouvir todos os funcionários públicos de cada serviço, numa avaliação global de cada serviço e das melhorias que se pudessem introduzir. Isto porque só perante pessoas externas ao serviço e obrigadas a dever de confidencialidade se conseguirá uma avaliação honesta de todos sobre todos. Talvez não seja possível fazer em todos os serviços, mas conseguir demonstrar que o estado consegue fazer estas avaliações seria importante para mudar nos locais onde fosse feita, mas também em todos os outros em antecipação dessas avaliações virem a ser aí realizadas.

O relatório da OCDE dá também alguma atenção ao processo orçamental português e às transformações que foram introduzidas. De uma forma geral, o que está a ser feito é visto como apropriado e adequado. Apesar disso, há uma discussão sobre acompanhamento das reformas que merece destaque. Não que seja uma novidade, mas por ser mais uma opinião a favor de se terem mecanismos de acompanhamento das medidas. De um ponto de vista genérico, não há discordância de ninguém quanto a esse aspecto. Mas na prática, não se percebe qual o mecanismo e o compromisso para que esse acompanhamento suceda.

Por exemplo, é referido que o processo da preparação do orçamento tenha objectivos claros, dados de boa qualidade e uma cultura de aprendizagem e melhoria continuas. De certeza que já temos este aspecto enraizado no nosso processo de elaboração do orçamento?

Sobre as boas práticas no processo orçamental, o relatório da OCDE faz uma breve menção às experiências da Suécia, da Áustria e da Austrália. Sobre as experiências da Austrália e da Suécia, quem estiver interessado pode igualmente consultar os documentos da conferência organizada pelo Banco de Portugal, pelo Conselho de Finanças Públicas e pela Fundação Calouste Gulbenkian, em Janeiro de 2013, onde foram apresentadas em maior detalhe por alguns dos intervenientes nessas reformas.

Apesar de muito já ter sido dito sobre a reforma do estado, o relatório da OCDE consegue apontar um aspecto novo na discussão: o problema político de cooperação entre ministérios.

É a primeira vez que vejo surgir esta questão num relatório sobre Portugal. Que a coordenação política de um governo é importante tem sido frequentemente referido por analistas políticos. Mas nunca se discute as implicações económicas de eventuais descoordenações.

E este é um campo em que o governo depende apenas de si mesmo, e onde a solução irá além da simples demagogia de cortar salários dos políticos, de cortar pessoal dos ministérios, ou ambos. Não basta os slides terem o mesmo grafismo em todos os ministérios, ou as páginas web terem todas o mesmo aspecto, para que haja sintonia de políticas entre ministérios, e se calhar até que se cumpram os compromissos assumidos em reuniões de conselho de ministros.

A coordenação entre ministérios deve ter como palavras chave apoio e aconselhamento e não controle e auditoria.

A par dessa necessidade de coordenação a nível superior, surge num outro nível a necessidade de assegurar a selecção e o recrutamento dos gestores de topo da administração pública, devendo-se pensar bem no balanço que se quer entre concurso e nomeação.

Não deixa de ser curiosa e até surpreendente a menção de que Portugal até tem uma baixa rotação na administração pública depois de realizadas eleições por comparação com outros países pertencentes à OCDE. Coloca um pouco em perspectiva a sensação de que é tudo “jobs for the boys (and girls)”.

Dentro deste conjunto de preocupações, o relatório da OCDE remete para a necessidade de os níveis político e administrativo terem maior comunicação entre si, para assegurar processos de decisão políticos informados.

Aqui, tenho algum cepticismo adicional. Uma coisa é os decisores políticos terem conhecimento dos efeitos de longo prazo, outra é incorporarem essa informação no processo de decisão de forma adequada. Será inevitável que o ciclo eleitoral não consiga criar um interesse mais forte no curto prazo.