Sobre o apoio no situação de desemprego (e registo que se evitou, e bem, a expressão subsídio de desemprego!), uma ideia para debate é de colocar entidades privadas na colocação de desempregados. Embora compreenda a intenção, não é claro porque há vantagem nisso. Ou havendo vantagem porque é que o próprio mercado privado não desenvolveu essa solução. Se uma entidade privada for mais eficiente que o IEFP a colocar desempregados de novo no mercado de trabalho, e os desempregados estiverem dispostos a pagar alguma coisa por essa solução, então essa solução deveria ter sido já usada. Por exemplo, se cada desempregado pagasse ao longo de seis meses uma pequena percentagem do seu ordenado à empresa privada que o colocou, seria uma solução meramente privada.

Se admitirmos que os desempregados não querem ser empregues mais rapidamente, então não adianta ser uma empresa privada a tratar do assunto.

Assim, a solução só será relevante se o desempregado estiver genuinamente interessado em sair da situação em que está, e nesse caso é preciso perceber porque a entidade privada será mais eficiente que o IEFP.

Ou seja, onde está a falha de mercado que justifica uma intervenção pública de apoio a que entidades privadas desenvolvam esta actividade?

Também a proposta de novo incentivo às empresas que contratem desempregados (receber o que falta de apoio à situação de desemprego a ser pago pelo Estado) faz com que o custo do episódio de desemprego seja sempre assumido completamente pelo Estado, e assume que a principal barreira a que se encontrem colocações para desempregados está nas empresas e não nas decisões do desempregado. A questão que se coloca é como poderá este novo sistema de incentivo ser eventualmente abusado pelas empresas, e se haverá formas de obter o mesmo resultado de incentivo sem ter que assumir custos tão elevados por parte do Estado. Certamente é uma proposta a merecer discussão.

Por fim, a proposta de “reforçar a prioridade de estimular a colocação de desempregados nas empresas que prestam serviços contratualizados com o Estado”. Porquê? Qual o custo de distorcer as decisões de emprego das empresas privadas? Noutros lados do guião fala-se em simplificar a vida das empresas, mas depois quer-se influir nas suas políticas de contratação. Isto ainda antes de se fazer a reflexão de como verificar esta política. Não haverá aqui uma necessidade de monitorização que não será possível de cumprir na prática, ou que terá custos elevados de ser feita? E mesmo que seja feita, se aumentar os custos das empresas, estas irão reflectir esse aumento de custos nos preços que praticam ou então ficam em desvantagem competitiva face às que não trabalham com o Estado. E será modulado de acordo com o nível de vendas? E ajustado para o nível de utilização de trabalho humano no sector que fornece o serviço ao Estado, pois não será o mesmo contratar mais uma pessoa numa empresa com poucos empregados por estar fortemente automatizada ou numa empresa que tem pouco equipamento e baseia-se sobretudo em trabalho humano?

Sobre as diversas prestações sociais, a simplificação dos apoios existentes é provavelmente necessário, tal como revisitar os mecanismos de atribuição e as possibilidades de abuso e fraude que existem.

No seguimento deste aspecto, não entendo completamente o alcance da referência à economia social.  Qual é o aspecto de vantagem que lhe está associada, que não existe de outra forma e que justifica a intervenção pública através desta forma? (sim, são as minhas perguntas habituais desde o início desta discussão; questionar o que é apresentado como verdade absoluta, para que haja conforto colectivo com a decisão).

Tempo de retomar a leitura comentada do guião da reforma do Estado (ainda alguém se lembra dele?)

Na área da segurança social, há muitas ideias ao mesmo tempo; uma vez mais sem grande preocupação de distinção entre o que é conceptual e o que é operacional. Entre o que é função do Estado (e porquê) e o que é operacionalização da função do Estado.

a)    Misericórdias – entra na componente de operacionalização, mas aparenta partir de uma premissa que necessita de evidência – com tantas Misericórdias espalhadas pelo país, a sua capacidade de gestão será certamente desigual, e estatisticamente falando seria uma grande surpresa se todas fosse muito eficientes e isenta de problemas. A opção pelas Misericórdias é ideológica ou baseada em evidência; será feita de qualquer forma ou exige uma demonstração da capacidade de fazer melhor que o sector público?

b)   Qual o papel de cada tipo de intervenção social que é desejada e qual a sua justificação? Redistribuição? Riscos que a actividade privada não consegue cobrir? Falhas de mercado associadas com percepções de risco e capacidade de planear o futuro por parte dos cidadãos?

A importância de responder a estas questões deverá ser clara. A componente de redistribuição nunca poder ser de capitalização, pois envolve transferências entre agentes económicos (poderá colocar-se a transferência num sistema de capitalização, mas depois de realizada a redistribuição). Há uma necessidade de clarificação de conceitos.

Há também a distinção crucial de saber se os elementos de seguro são entre agentes no mesmo momento do tempo, em que os afectados adversamente recebem uma transferência dos que não são, isto é, mecanismos de seguro tradicionais, ou se há uma visão de seguro intertemporal dentro dos rendimentos presentes e futuros da mesma pessoa. Este aspecto influenciará a forma de ver o apoio em situação de desemprego por exemplo.

c)    Sobre as pensões em concreto, há que ter a noção de que é um problema económico de repartição da riqueza produzida em cada momento e não é apenas uma questão financeira. A forma financeira de montar a pensão pode ter alguma influência sobre o crescimento económico (ou pelo menos essa é uma questão debatida, mas sem evidência totalmente conclusiva), mas redução do crescimento económico afecta as pensões quer se esteja num sistema de capitalização ou de repartição (pay-as-you-go). A resposta que o sistema dá é que é diferente.

Uma eventual reforma do sistema de segurança social é remetida para um futuro condicional a um crescimento (real?) do PIB de 2%. Mas enquanto esse valor não for atingido não será má ideia preparar-se a base de informação necessária e os princípios para fazer essa mudança.

Em vez de nomear uma Comissão de Reforma da Segurança Social (onde certamente irão figurar os “suspeitos do costume”), porque não colocar a concurso internacional um projecto de reforma, da mesma forma quase como se faria um concurso de ideias para uma ponte, ou para uma qualquer outra obra de engenharia de grande dimensão. E contratem/nomeiem estes “especialistas e peritos de destacado mérito” para fazerem a avaliação e acompanhamento do projecto. Uma solução destas dará solidez técnica, escrutínio público e procurará captar o melhor talento internacional para discutir propostas de solução. Obriga também a que seja definido um caderno de encargos para reflexão, que poderia emanar de uma negociação em sede de Assembleia da República. Depois de ter os termos de referência, o projecto decorreria num nível técnico, regressando mais tarde à esfera da decisão política. As propostas alternativas não seriam resultantes de um processo político e sim técnico, e a decisão política seria depois baseada em trabalho técnico de qualidade.

Num outro plano, a proposta de plafonamento das pensões (pensão de valor fixo, e contribuições ajustadas de acordo com essa necessidade de financiamento; valores adicionais ficam à decisão privada, com ou sem obrigatoriedade de alguma poupança privada). De alguma forma avançar esta proposta parece ser um pouco contraditório com a proposta anterior, o que poderá ser resolvido incluindo estudar-se esta proposta dentro dos termos de referência do estudo global.

A proposta de plafonamento merece ser discutida e deve ser enquadrada nas características da população portuguesa. Como discuti a propósito do relatório do FMI, a capacidade financeira e de conhecimento para a população portuguesa fazer os investimentos financeiros para complementar esta mínimo de pensão pública terá de ser aumentada (ver aqui). Haverá também a necessidade de ter instrumentos de poupança diversificados e com diferentes níveis de remuneração, liquidez e risco, para que se possa satisfazer a procura que surgirá nos mercados financeiros. O trabalho de transição de um sistema para outro terá que ser bastante mais profundos, e até conjecturo que a sua definição dará mais trabalho do que a própria definição do sistema em si.

A cultura é tratada na secção 3.10, neste campo nada mais me oferece comentar que as perguntas tradicionais: onde é que está a motivação para intervenção pública? Que alternativas existem? É uma visão de cultura como bem público (no sentido económico do termos de cada um dele poder beneficiar sem com isso retirar possibilidade dos outros também possam beneficiar), que deixado à iniciativa privada terá subprovisão? Pretende-se que haja capacidade de tornar esse conhecimento de cultura numa actividade económica? As expressões genéricas usadas não permitem retirar grande informação sobre o que se pretende realmente (ou então é a minha falha em entender o jargão da área).

Sobre ensino universitário, o que se encontra escrito no guião da reforma do estado é muito menos claro e mostra menor estruturação do pensamento estratégico. Há uma clara diferença face ao que está detalhado sobre ensino secundário.

Por exemplo, não é claro o que significa a rede de ensino superior adaptar-se às necessidades e à alteração da procura. Será aceitável o encerramento de instituições de ensino superior? Devem as instituições com maior procura aumentar o número de alunos admitidos mesmo que isso signifique esvaziar outras? É admissível o mesmo tipo de solução de autonomia das escolas, com contratos com os professores para gerirem (uma espécie de management buy-out no ensino superior)?

O que é dito sobre investigação e desenvolvimento tem pouco conteúdo. Qual a razão da presença do estado nestas actividades? Se se quer aumentar a ligação às empresas porque não se deixa totalmente às empresas essas actividades?

A resposta está normalmente nas vantagens de disseminar o conhecimento básico, mas isso significa que haverá características diferentes associadas com tipos de investigação distintos.

Sem investigação básica não existe investigação aplicada, e se não chega à investigação aplicada não há ligação às empresas. Mas em que pontos do processo deve o Estado intervir? Se em todos, com os mesmos instrumentos em cada ponto do processo?

Tal como no caso do ensino superior, não há aqui uma apresentação clara do que deve ser a função do estado, o que a justifica e qual o melhor meio de atingir os fins desejados.

E o que significa investigação competitiva? Conseguir avanços da ciência? Conseguir financiamentos europeus ou internacionais para projectos de investigação?

Portugal como país onde se faz ciência e daí retirar vantagens para as empresas nacionais? Mas qual a vantagem de Portugal face a outros países para conseguir isto? É que qualquer país pode afirmar que quer ter investigação competitiva.

Neste campo tenho mais perguntas que respostas, e ainda assim consigo identificar pelo menos um ponto adicional a ser pensado – A ligação da investigação feita em Portugal ao mundo empresarial deve ser realizada com empresas de todo o mundo e não apenas com empresas sedeadas em Portugal. Essas já terão a vantagem da proximidade, mas se não a aproveitarem não devem ser parceiros privilegiados. É a diferença entre olhar para a estrutura científica nacional como serviço exclusivo para as empresas e na dependência destas ou olhar para a estrutura científica nacional como uma actividade com valor económico por si só, independentemente que quem queira vir aproveitar esse potencial económico. Se queremos emprego científico pela sua valia, então o mercado em que se tem de actuar é global, quer no recrutamento de cientistas (o que vai sendo regra cada vez mais comum nas instituições portuguesas) quer no aproveitamento económico que daí se faz, seja na formação avançada seja no levar os resultados das descobertas científicas ao mundo empresarial.

A secção 3.9 é inteiramente dedicada à educação, e é uma das áreas onde mais inovação em termos de propostas pode ser encontrada. Começa logo à cabeça por se afirmar que a função educativa do Estado não é colocada em causa, mas não se define quais os limites e objectivos dessa função educativa. Por exemplo, abrange o ensino superior ou não?

As duas linhas de força escritas no documento são a maior exigência (traduzida em maiores pontos de avaliação geral dos alunos, isto é, exames nacionais) e a maior liberdade de escolha. Curiosamente, a liberdade de escolha quanto a submeter os alunos a menos exames nacionais não é permitida (enfim, só para ilustrar como os termos são usados de forma pouco exacta em muitos casos, e como ao dizer-se liberdade de escolha frequentemente quer-se dizer liberdade para escolherem aquilo que alguém quer se escolha).

De qualquer modo, todo o tom das propostas é o de abrir possibilidades e experimentar mais do que impor soluções,  o que é uma abordagem adequada a uma área sensível como esta. É porém necessário uma grande transparência e honestidade intelectual na montagem dessas experiências piloto e na sua avaliação.

Por exemplo, é dito que se parte de duas premissas: “a proximidade é, em geral, mais humanista, a descentralização, por regra, é mais eficiente”. Estas duas premissas carecem de demonstração, e de evidência quanto aos seus limites. Tomando a descentralização, porque não descentralizar ao nível de cada rua? Dirão que é absurdo e eu concordo, mas significa que descentralização tem então limites, e não sendo verdade que descentralizar até ao nível mais baixo de cada rua ou de cada casa é adequado, então qual é nível adequado?

As mesmas dúvidas quanto à proximidade, qual a linha em que a decisão por proximidade se torna em favoritismo ou discriminação?

Não sei o suficiente do sector para conseguir contra-argumentar com outros níveis de centralização ou proximidade, mas por isso mesmo preciso de ser convencido que estas propostas são as que de facto fazem sentido.

Relativamente à autonomia das escolas, simpatizo com a ideia de controlar sobretudo os resultados alcançados pelos alunos sem impor que haja apenas um caminho para alcançar esses resultados. O Estado fica com a missão de verificar se os resultados alcançados (conhecimentos adquiridos) são os adequados à função educativa que definiu. Mas se uns caminhos são melhores que outros como lidar com a diversidade resultante? Um exemplo rápido, pensemos numa escola que oferece tempo adicional de estudo em matemática, e numa outra que oferece esse mesmo tempo adicional mas em formação musical. Os resultados medidos em exame dos alunos de matemática da primeira escola serão provavelmente melhores que os da segunda, mas pode-se afirmar inequivocamente que os resultados da primeira são melhores que os da segunda?

Por fim, é proposta a ideia de “escolas independentes”, ou seja, gestão pelos próprios professores mediante um processo de concurso de gestão. Aqui a dúvida principal é porque serão os professores bons gestores e em que condições? E se não forem que consequências são retiradas em termos do que fazer se a qualidade de ensino se degradar? Terão que existir mecanismos rápidos de resolução de litígios e a capacidade de assumir decisões difíceis. Estar preparado para o pior para que tudo corra pelo melhor. Se foquei primeiro nas desvantagens, há que reconhecer o potencial de os professores ficarem assim com liberdade para experimentarem abordagens inovadoras e terem a responsabilidade pelo resultado. Terão também o risco de iniciarem um projecto numas condições e o Estado unilateralmente alterar essas condições a meio, mas isso será avaliado por cada grupo de professores na altura de concorrer à gestão de uma escola. Além de saber qual o grau de liberdade efectivo para gerir que vão ter. Poderão contratar e despedir professores?

O que não está explícito é se professores de uma escola se podem candidatar a gerir melhor outra escola que não a sua. Seria interessante saber que esta espécie de mercado interno pela gestão das escolas é uma possibilidade ou não.

Continuando no campo da educação, é dito “Como é sabido, globalmente, as escolas com contrato de associação respondem bem nos rankings educativos”. Ok, eu não sei. Por favor, indiquem referências concretas. “Como é sabido” pretende traduzir uma ideia de ignorância a quem contestar a afirmação; como sou ignorante, agradeço demonstração da afirmação. A evidência deve ser clara e inequívoca. A mera posição nos rankings não é suficiente, uma vez que é necessário acomodar a possibilidade de os alunos dessas escolas com contrato de associação não serem idênticos nas suas características aos restantes. O que deve ser demonstrado é para iguais condições de partidas, as escolas com contratos de associação geram melhores resultados. Os rankings usualmente publicados não fazendo esse controle para as condições de partida. Ou seja, agradeço mesmo a indicação de referências que demonstrem de forma credível a  afirmação.

Ainda assim, não creio que seja de excluir experimentar diferentes formas de atingir os mesmos resultados, desde que devidamente acompanhados, e com capacidade de intervenção rápida e decisiva em caso de necessidade. Qualquer contrato desse tipo deve evitar que o Estado fique refém do outro lado.

(comentário lateral: estas propostas parecem chamar o sector privado a colaborar no campo educação, e com contratos que podem ter alguma duração temporal – ou será que serão apenas contratos anuais – é que se forem contratos com alguma duração, daqui a pouco são similares a esquemas de parceria público – privado, que noutro local se disse não querer…)

Ainda no campo do fomento económico, surge a inevitável referência aos mecanismos de seguros de crédito à exportação e ao capital de risco. Quanto a este último, sendo uma ideia tão repetida ao longo dos últimos anos, há que perceber porque ainda não se encontra uma evidência decisiva sobre o bom ou mau funcionamento dos mecanismos existentes. Se calhar até existe essa evidência e apenas não é divulgada, e se for esse o caso aqui está a oportunidade de o fazer.

A minha grande dúvida é sobre a escala necessária para que os mecanismos de capital de risco funcionem. É o mercado interno português suficiente para isso, ou deveria ser pensada uma solução conjunta com outros países, nomeadamente Espanha aqui ao lado, ou mesmo a nível comunitário?

Apesar de se reclamar como não dirigista, o Governo assume como áreas estratégicas a agricultura, a floresta, o turismo e o mar. Mas também se diz que os “cluster industriais portugueses merecem uma aposta consistente”. Sobre energias renováveis, a aposta de há dez anos do Governo de então, nada se diz.

Concordando com a ausência de dirigismo, até porque provavelmente mais do sectores o desenvolvimento mais interessante ocorrerá em nichos de ponta dentro de cada sector, impossibilitando uma política geral destinada a promover um ou outro sector, não fica claro quais os aspectos transversais que devem ser garantidos para que esses nichos de excelência possam ser desenvolvidos qualquer que seja o sector. Aqui, provavelmente mais do que apoios a empresas, há que retirar obstáculos ao seu desenvolvimento e os apoios serem direccionados para desenvolvimento de competências genéricas.

“Fomento económico: apoia e conceder” é outra das secções do documento “Um Estado Melhor”, e sente-se uma certa tensão entre dizer que o Estado tem que intervir e a visão de que cabe ao sector privado desenvolver-se por si.

Apesar de ser um comentário apresentado a propósito de várias partes deste documento, esta secção é uma em que a falta de explicitação do quadro conceptual mais dificulta a leitura das propostas.

Em particular, falta uma definição clara de qual o motivo da intervenção do Estado. Apoiar empresas porquê? Tentando uma visão extrema, porque não pode abolir pura e simplesmente todos os apoios às empresas? A vantagem seria a de que cada empresa teria de pensar na sua sobrevivência em termos do valor que gera para o mercado e não em termos de quanto consegue obter de subsídios e apoios do Estado. Começar deste modo obriga também a pensar que motivos fazem com que se queira apoiar empresas e então depois pensar nos instrumentos que melhor conseguem alcançar esses objectivos.

Além deste exercício sobre os princípios que queremos ter para este “fomento”, despertou-me a atenção a discussão de dois aspectos.

O primeiro aspecto é o papel da Caixa Geral de Depósitos. À Caixa Geral de Depósitos é atribuído o papel de “fazer a diferença na orientação do crédito para as PME”. Mas porquê? Isto é, o que impede o sistema bancário e financeiro de financiar bons projectos de PME? Ou o pressuposto é que se deve financiar qualquer projecto de PME mesmo que não tenha perspectivas de rentabilidade? O que me preocupa aqui é o facto de este papel destinado à CGD poder vir a interferir com uma saudável renovação das empresas, incluindo PME. Portugal tem uma aversão grande à ideia de uma empresa falhar e dessa forma eternizam-se empresas pouco viáveis. A CGD não deve ser instrumento para impedir a renovação natural da estrutura empresarial incluindo PME.

Sobre o papel da CGD, como o escrutínio público sobre as suas decisões internas não é compatível com o segredo comercial das operações das empresas, e dado o risco de intervenção política, ao arrepio de racionalidade económica, avançar com a sua privatização plena não me traria problemas de maior. Contra o argumento de se estar a abdicar de um instrumento, relembro que a entrada na zona euro abdicou de instrumentos, a proposta de inscrever a “regra de ouro” sobre as contas públicas na Constituição é abdicar de um instrumento, que dizer que não se fazem mais PPP é abdicar também de um instrumento. Também a CGD pode ser um instrumento mal utilizado, e com a ausência de outros instrumentos mais fácil será cair nessa tentação – de o poder político dar mau uso ao papel da CGD.

O segundo aspecto que merece atenção é a ideia de fundos reembolsáveis, que traduzirá uma forma diferente de selecionar projectos para apoio. Aliás, será crucial determinar como será estabelecido esse projecto de selecção, na medida em que será preciso lidar com os fracassos de alguns projectos. Por mais bem sucedido que seja o programa não evitará casos em que empresas apoiadas não terão capacidade de reembolsar os fundos. E torna-se ainda mais crucial saber em que se distinguem estes fundos reembolsáveis dos créditos que o sistema financeiro possa fornecer – se forem por ter custos mais baratos para quem os recebe, não serão concorrência desleal? (e aqui o que terá a dizer a Autoridade da Concorrência?); se forem por outros motivos, por exemplo, melhor informação ou melhor capacidade de monitorização dos projectos, de onde surgem essas vantagens e porque não podem ser imitadas pelo sector privado?

Isto é, gostava de ter a certeza que estes fundos não são apenas formas de ganhar apoio políticos nesta ou naquela área, sem haver necessariamente ligação a necessidades da economia real. É que raramente se contabiliza o custo das distorções das decisões das empresas para obterem esses fundos e estas verbas. É preciso ser muito claro sobre qual o motivo (falha de mercado) que justifica o apoio, e porque é esta a melhor forma de ultrapassar essa falha de mercado.

As funções de soberania são tratadas na secção 3.6, e não há grandes comentários a fazer da minha parte. Segue o padrão encontrado noutras secções de defender medidas que se encontram em curso, de manter as funções sociais que são actualmente desempenhadas pelo Estado e em ser pouco claro sobre alguns aspectos, que terão, deverão ser, clarificados.

A questão central que ficou para tratar, do meu ponto de vista, é a de saber qual o espaço para políticas nacionais num contexto comunitário.

Na secção 3.7 abordam-se as funções de regulação, supervisão e inspecção, mas não se trazem ideias novas sobre as funções a desempenhar em termos de regulação, e o próprio modo de nomeação e funcionamento dos reguladores sectoriais tem uma lei quadro recente, pelo que aqui é basicamente reafirmar a bondade do que foi feito.

Questões que poderiam ser abordadas, como  a junção de vários reguladores num só, como foi feito noutros países, não foram introduzidas, e na verdade, para o nível de desenvolvimento dos sectores regulados e dos reguladores, creio que seria prematuro fazê-lo neste momento (até porque esses modelos de concentração de reguladoras que se observam lá fora ainda não demonstraram provas da sua bondade).

Curiosa a secção 3.5 do guião da reforma do estado, que se propõe abdicar da criação de mais empresas públicas e de parcerias público – privadas como instrumentos de intervenção do Estado.

Há aqui uma decisão política.

Além disso, há apenas a menção ao papel da UATP – unidade de acompanhamento técnico de projetos, que tem relatórios regulares sobre as PPP.

Sobre as PPP, vale a pena também ir ver o que se tem escrito sobre o assunto, sendo o mais recente o ensaio de Joaquim Miranda Sarmento para a colecção Ensaios da Fundação Francisco Manuel dos Santos.