Três outros aspectos terminam o relatório da OCDE.

Primeiro, a importância de reforçar os mecanismos de contratos públicos de aquisição de bens e serviços intermédios.

Segundo, uma gestão eficaz dos fundos comunitários, aproveitando a redução do co-financiamento nacional de 30% para 15%.

Terceiro, reduzir a sensibilidade das receitas das autarquias ao ciclo económico, aspecto que será favorecido com a passagem das receitas municipais para maior peso dos impostos sobre imóveis (em lugar do imposto sobre transacções de imóveis). Este aspecto tem uma vertente de impostos locais e do seu papel, uma vez que são ao mesmo tempo receita e uma medida de desempenho dos autarcas perante as populações. A procura de uma maior eficiência da despesa local acaba por ter uma barreira – a divisão administrativa deveria incorporar a escala adequada para prestar serviços. Será que faria mais sentido agregar alguns concelhos em vez de reduzir freguesias? como equilibrar a noção de capilaridade da presença pública vs. dimensão adequada para algumas funções.

O relatório da OCDE discorre ainda sobre as empresas públicas e as parcerias público-privadas.

No que se refere às empresas públicas, tem uma afirmação curiosa – estas deverão procurar ser maximizadoras do lucro e não ter objectivos intermédios.

Se o objectivo das empresa públicas é a maximização do lucro, qual a razão de serem empresas públicas. Não haverá uma distinção a fazer entre as empresas que têm concorrência do sector privado e as que não têm?

Qual o objectivo final então de se ter empresas públicas? porque é que o livre funcionamento do sector privado não chega? se é necessária intervenção do sector público, que formato deve ter? empresas públicas, empresas públicas reguladas, empresas privadas mais sistema de pagamento, ligado a objectivos definidos, quantificados e valorizados?

Sobre as PPP, a principal recomendação é de se manter uma situação de “value for money” durante a fase operacional, aspecto que é mais exigente do que apenas não ter perdas. Este aspecto exige especial cuidado com as renegociações contratuais das PPP em geral.

A secção III.4 do relatório da OCDE centra-se na gestão do orçamento do estado.  Começa por referir a regularidade de estimativas sempre muito elevadas para as receitas públicas, e para a falta de efectivo controle orçamental que tem existido.

Defende o relatório da OCDE uma regra para a despesa pública, em vez de uma regra para o défice estrutural. O argumento para a preferência da OCDE não é de natureza conceptual ou de teoria económica, apenas de facilidade de aplicação. O conceito de défice estrutural é de difícil operacionalização pois implica definir o que é a capacidade potencial da economia. Uma regra sobre a despesa é mais facilmente verificável, sacrificando-se rigor no sentido económico da regra a favor de uma maior previsibilidade, facilidade de verificação e dificuldade de manipulação da regra.

Defende também que o ministério das finanças deverá ter uma maior capacidade de análise do que é proposto em termos orçamentais pelos restantes ministérios. Não se deverá ficar por uma verificação formal no controle orçamental.

Para este papel será que o ministério das finanças tem a quantidade e qualidade de recursos humanos que são necessários para essa tarefa? é que provavelmente o ministério das finanças deve querer dar o exemplo em termos de não contratações, ficando depois limitado na sua capacidade técnica. Adicionalmente, não se adivinha fácil a relação com os outros ministérios se as decisões forem contestadas não num nível formal mas num nível substantivo da decisão. O que obriga a que os mecanismos de coordenação política do governo funcionem adequadamente (ver um dos posts anteriores).

A terceira secção deste terceiro capítulo é dedicado à gestão dos recursos humanos dentro da administração pública.

É referido de forma positiva o sistema de avaliação de desempenho. Contudo dá a sensação de que os peritos da OCDE não se aperceberam da diferença (enorme, à la Vitor Gaspar nos impostos) entre o aspecto formal e a realidade. Sendo uma avaliação sem consequências, o sistema de avaliação de desempenho não é sério, nem pode gerar resultados de mudança. Constitui em grande medida, e até poder ter as consequências positivas e negativas, apenas mais uma dificuldade no funcionamento das instituições públicas.

Como ponto positivo do relatório da OCDE, o reconhecer-se que os aspectos de motivação são importantes na administração pública e que não se podem limitar a ser apenas financeiros. Importante é a afirmação que apenas reduzir trabalhadores na função pública sem qualquer critério tem sido questionado como sustentável no longo prazo – acaba-se sempre por ter de ir contratar novamente. Sem mudar processos, simplesmente tirar pessoas não provoca mudança.

A este respeito, fiquei apenas com pena de não ver referida a necessidade de uma avaliação de desempenho, uma única vez, para definir quais os estrangulamentos actuais e quem está a mais na administração pública. Este é um trabalho que não pode ser feito pela própria administração pública, que é parte interessada. É uma área onde é crucial ter pessoas de fora a ouvir todos os funcionários públicos de cada serviço, numa avaliação global de cada serviço e das melhorias que se pudessem introduzir. Isto porque só perante pessoas externas ao serviço e obrigadas a dever de confidencialidade se conseguirá uma avaliação honesta de todos sobre todos. Talvez não seja possível fazer em todos os serviços, mas conseguir demonstrar que o estado consegue fazer estas avaliações seria importante para mudar nos locais onde fosse feita, mas também em todos os outros em antecipação dessas avaliações virem a ser aí realizadas.

O relatório da OCDE dá também alguma atenção ao processo orçamental português e às transformações que foram introduzidas. De uma forma geral, o que está a ser feito é visto como apropriado e adequado. Apesar disso, há uma discussão sobre acompanhamento das reformas que merece destaque. Não que seja uma novidade, mas por ser mais uma opinião a favor de se terem mecanismos de acompanhamento das medidas. De um ponto de vista genérico, não há discordância de ninguém quanto a esse aspecto. Mas na prática, não se percebe qual o mecanismo e o compromisso para que esse acompanhamento suceda.

Por exemplo, é referido que o processo da preparação do orçamento tenha objectivos claros, dados de boa qualidade e uma cultura de aprendizagem e melhoria continuas. De certeza que já temos este aspecto enraizado no nosso processo de elaboração do orçamento?

Sobre as boas práticas no processo orçamental, o relatório da OCDE faz uma breve menção às experiências da Suécia, da Áustria e da Austrália. Sobre as experiências da Austrália e da Suécia, quem estiver interessado pode igualmente consultar os documentos da conferência organizada pelo Banco de Portugal, pelo Conselho de Finanças Públicas e pela Fundação Calouste Gulbenkian, em Janeiro de 2013, onde foram apresentadas em maior detalhe por alguns dos intervenientes nessas reformas.

Apesar de muito já ter sido dito sobre a reforma do estado, o relatório da OCDE consegue apontar um aspecto novo na discussão: o problema político de cooperação entre ministérios.

É a primeira vez que vejo surgir esta questão num relatório sobre Portugal. Que a coordenação política de um governo é importante tem sido frequentemente referido por analistas políticos. Mas nunca se discute as implicações económicas de eventuais descoordenações.

E este é um campo em que o governo depende apenas de si mesmo, e onde a solução irá além da simples demagogia de cortar salários dos políticos, de cortar pessoal dos ministérios, ou ambos. Não basta os slides terem o mesmo grafismo em todos os ministérios, ou as páginas web terem todas o mesmo aspecto, para que haja sintonia de políticas entre ministérios, e se calhar até que se cumpram os compromissos assumidos em reuniões de conselho de ministros.

A coordenação entre ministérios deve ter como palavras chave apoio e aconselhamento e não controle e auditoria.

A par dessa necessidade de coordenação a nível superior, surge num outro nível a necessidade de assegurar a selecção e o recrutamento dos gestores de topo da administração pública, devendo-se pensar bem no balanço que se quer entre concurso e nomeação.

Não deixa de ser curiosa e até surpreendente a menção de que Portugal até tem uma baixa rotação na administração pública depois de realizadas eleições por comparação com outros países pertencentes à OCDE. Coloca um pouco em perspectiva a sensação de que é tudo “jobs for the boys (and girls)”.

Dentro deste conjunto de preocupações, o relatório da OCDE remete para a necessidade de os níveis político e administrativo terem maior comunicação entre si, para assegurar processos de decisão políticos informados.

Aqui, tenho algum cepticismo adicional. Uma coisa é os decisores políticos terem conhecimento dos efeitos de longo prazo, outra é incorporarem essa informação no processo de decisão de forma adequada. Será inevitável que o ciclo eleitoral não consiga criar um interesse mais forte no curto prazo.

A parte III do relatório da OCDE trata do papel do estado como apoio ao crescimento da economia. O estado como agente económico que deve facilitar o ambiente para maior crescimento económico, e não o estado como empresário. O estado como definidor do enquadramento global, como regulador e como prestador de serviços à sociedade.

Nesta parte, surgem várias recomendações que são aliás idênticas para outros países.

Por exemplo, e logo a abrir o capítulo, a importância de se ter uma administração pública forte como factor de sucesso para as restantes reformas. É um aspecto que em Portugal tem ficado mais escondido no discurso oficial, uma vez que toda a atenção tem estado voltada para reduzir a despesa com os funcionários públicos, não se focando de como no processo de ajustamento se pode e deve garantir que a administração pública futura terá interesses alinhados com uma prestação de serviços à sociedade que promova o crescimento económico e o desenvolvimento.

Relativamente ao papel do estado, as considerações apresentadas levam para que a falha na década passada de se conseguir ter um crescimento económico razoável na economia portuguesa foi também uma falha do estado. Como o estado não foi um estado passivo, não foi por falha de omissão, e sim falha por decisões que não foram as melhores para o crescimento a longo prazo, e que atravessaram vários governos e equipas governamentais. Saber porquê é importante para evitar que a situação se repita. E de certa forma voltamos aqui à qualidade das instituições portuguesas, e da administração pública e dos seus processos de decisão em particular.

Os objectivos genéricos enunciados são fáceis de aceitar, e provavelmente muito consensuais, no que toca à reforma do estado. A dificuldade está em definir que instrumentos utilizar, saber o que funciona e com que intensidade é preciso trabalhar esse instrumento para que produza efeitos visíveis.

A secção II.2 é dedicada à coesão social, e às transferência de natureza social existentes. É afirmado desde logo que os programas essenciais à coesão social em Portugal devem ser garantidos. O aspecto crucial é como evitar que apoios temporários se tornem permanentes, ou que não dificultem a reinserção dos trabalhadores em novos empregos, noutros casos, por ser mais compensador o valor de subsídio de desemprego do que o salário.

De qualquer modo, as recomendações nesta área, apoio social, saúde e pensões não são substantivamente diferentes do que têm sido as várias propostas apresentadas, apenas menos enfáticas na redução dos apoios. Mesmo assim, remete-se sempre para um cuidado com os efeitos de desincentivo de actividade económica que estes apoios sociais podem trazer.

A parte II do relatório da OCDE é dedicada às políticas de apoio ao emprego e à coesão social, nomeadamente através do sistema de impostos e das políticas de transferências sociais.

O principal aspecto focado é a elevada diferença entre o que a empresa paga por ter um trabalhador e quanto o trabalhador recebe em termos líquidos – entre contribuições várias e impostos, a diferença acaba por ser muito significativa e impede a criação de mais emprego.

Assim, a OCDE retoma o tema da redução das contribuições feitas pelas empresas por trabalhador ao serviço. Sugerem como forma de financiamento não uma alteração do IVA e sim uma progressividade nas contribuições – salários mais elevados teriam um desconto maior, para permitir reduzir as contribuições nos salários mais baixos, e aumentar o emprego. Contudo, o argumento apresentado não é claro sobre se se trata de uma questão de eficiência ou de equidade, até porque não é claro se é mais penalizador da economia uma diferença entre pagamento da empresa e recebido pelo trabalhador em salários que correspondam a profissões de elevada produtividade (e logo elevado salário) ou a profissões de baixa produtividade (logo, de baixo salário).

Ainda neste campo, sugerem um aumento dos impostos sobre imóveis, reduzindo-se os impostos sobre transacções de imóveis, como forma de penalizar menos a mobilidade das pessoas dentro do território nacional.

Claro que se for para alcançar uma maior receita fiscal, qualquer aumento de impostos significa que alguém terá menor rendimento disponível, e é provável que quem venha a perder rendimento com estas alterações se oponha. Há, na verdade, uma questão a responder pela sociedade portuguesa, e cuja resposta cada um tende a interpretar à medida do que lhe parece adequado, como distribuir o aumento da carga de impostos pela população? qual o papel dos custos de eficiência e de efeitos sobre a eficiência das diferentes alternativas?

Defende ainda a OCDE que os objectivos sociais são alcançados de forma mais efectiva através de redes de apoio social do que através de taxas de IVA reduzidas, propondo uma revisão do IVA, nomeadamente no que está incluído nas taxas de imposto mais baixas. A utilização de impostos ambientais é ainda apontada como uma forma de aumentar a receita fiscal e ao mesmo tempo corrigir uma estrutura produtiva demasiado orientada para tecnologias poluentes.

A redução dos benefícios fiscais e a simplificação da sua estrutura são igualmente advogadas pela OCDE. Neste campo, será fundamental assegurar que a estrutura fiscal não distorce de forma significativa as próprias decisões empresariais, nomeadamente as de investimento. Isto é, um investimento deverá ser sempre decidido, quanto à sua realização, de acordo com a produtividade que gera, e não de acordo com o retorno privado, decorrente da produtividade e do  benefício fiscal que gera.

A secção 1.5 é dedicada ao mercado de trabalho, onde se refere que as reformas de flexibilização devem contribuir para aumentar o nível de produtividade (o objectivo central em termos genéricos de todo o programa de ajustamento).

A principal dúvida é que não é claro qual é o mecanismo pelo qual esperam que este aumento da produtividade suceda, pelo que se torna difícil avaliar a razoabilidade desta expectativa e sobretudo saber se está a começar a ser cumprida ou não.

Há a preocupação com a segmentação no mercado de trabalho, entre os que têm contrato permanente e os que não têm (ver os posts sobre o livro do Mário Centeno neste blog).

Dois reparos adicionais apenas: há que atender às preferências sociais de protecção, equidade e riqueza alcançadas; por outro lado, “jogar” apenas para uma melhor posição nos rankings oficiais que sejam produzidos pode não tratar directamente do que limita o crescimento da produtividade. Neste processo de desbloquear o crescimento da produtividade via regras do mercado de trabalho que a limitem, há que ter o cuidado de evitar exercícios demasiado mecânicos de comparação entre países. Ainda assim, há aspectos que se podem aprender das experiências desses outros países com melhor desempenho económico.

No funcionamento do mercado de trabalho, há que ganhar um melhor conhecimento da importância de esquemas de trabalho flexível e de bancos de horas. Essencialmente, esses sistemas permitem que o ajustamento às flutuações da economia possam ser partilhadas entre a empresa e os trabalhadores. Para isolar completamente os trabalhadores dessas flutuações, as necessidades financeiras e de acumulação de capital para suportar os tempos “maus” são mais elevadas. Mas se os trabalhadores partilham das flutuações da procura então estão a dar de algum modo também um seguro à empresa, que deverá pagar através de salários melhores.

Uma outra dimensão desse ajustamento às flutuações é saber se é preferível que seja realizado através do número de horas trabalhadas e espalhado por todos os trabalhadores ou seja realizado através da variação do número de trabalhadores. Para variações sazonais, ou que se saiba serem temporárias com elevada probabilidade, a alteração do número de horas é mais interessante por manter mais facilmente o capital de conhecimento da empresa (um argumento de eficiência de funcionamento da economia, diferente por isso do argumento de justiça de repartir os custos por todos).