A secção 3.4 do guião da reforma do Estado é dedicado aos municípios (“Agregar municípios, mais descentralização de competências”).

Apesar de pessoalmente pensar que a oportunidade de mudar o mapa administrativo do país para uma divisão mais eficiente se perdeu quando a decisão do Governo foi a de agregar algumas poucas freguesias, estabelecer as condições em que agregações de municípios propostas pelos próprios podem ser consideradas não deixa de ser uma ideia a explorar.

Dentro dessas condições deve estar o requisito de que o orçamento da nova entidade resultante deverá ser menor que a soma dos orçamentos dos municípios que lhe dão origem. Só assim se garantirá um movimento no sentido de maior eficiência.

No restante das ideias de descentralização, o principal risco que não se encontra clarificado no documento é como se vai lidar com a descentralização da despesa sem haver também descentralização da receita, e sobretudo como se vai lidar com a capacidade de descentralizar dívida – dívida contraída localmente mas cuja responsabilidade de pagamento acaba por ficar centralmente localizada (paga por todos). Ou de uma forma mais simples, como conter o incentivo a gastar demais quando a conta é a dividir por todos, como nos jantares de grupo que acabam com digestivos que ninguém quereria por decisão em que o pagamento fosse individual?

Esta secção termina com considerações sobre ordenamento do território que não sei avaliar se fazem ou não sentido, deixando para que especialistas da área se pronunciem em detalhe.

Chega-se agora ao capítulo 3, “Um Estado moderno no século XXI”. A primeira secção é pouco relevante, e a segunda, sobre reforma dos ministérios diz respeito à organização interna do Estado. Dificilmente mexer apenas nas orgânicas dos ministérios será suficiente. O próprio processo do Estado se ir ajustando à evolução da sociedade e das condições tecnológicas deverá se incluído na discussão.

Esta ideia subjacente de que se o Estado mudar o organigrama, de repente tudo fica a funcionar bem é perigosa e presumivelmente errada. Qualquer reforma dos processo do Estado tem levado muito tempo a concretizar quando se olha para a experiência internacional. Basta ir reler as experiências relatadas na conferencia realizada na Fundação Calouste Gulbenkian no inicio do ano, por organização conjunta do Banco de Portugal, Fundação Calouste Gulbenkian e Conselho das Finanças Públicas (ver aqui).

É proposta uma avaliação custo-benefício das entidades, uma iniciativa chamada PREMAC 2. Embora seja compreensível o princípio subjacente de avaliar o contributo de cada entidade, da forma como se escreve, é fácil prever que qualquer entidade vai lutar pela sua sobrevivência, e empolar os benefícios do que faz. Será crucial determinar como é que estas análises serão sistematizadas e usadas – relembremos que as PPPs e os investimentos públicos que hoje se colocam em dúvida em termos da sua utilidade e capacidade de gerar retorno social também tiveram análises custo-benefício na sua base, bem com análises de rentabilidade dos projectos, e todos os projectos realizados passaram nesses testes. Frequentemente à conta de projecções de procura e de valor dos benefícios gerados irrealistas. O que impedirá que aqui suceda o mesmo, admitindo que a ideia desta avaliação será realmente levada a sério? Quase dá para prever que cada entidade não só justificará a sua existência como terá capacidade de apresentar números que indicam que deve expandir-se.

A secção 2.3 é dedicada ao tema “flexibilizar para melhorar a economia”. Não se resistiu uma vez mais a um exercício prévio de auto-elogio sobre o que o Governo conseguiu. Esse exercício deveria ter sido acompanhado de demonstração factual, pelo menos relativamente a dois pontos: reforma da lei do arrendamento e reforma do código de trabalho. Nestes dois pontos, para quem estiver interessado, há um acompanhamento feito aqui (mercado de trabalho) e aqui (arrendamento) pelo Nova Economics Club, clube de alunos do mestrado de economia da Nova.

Ainda a propósito da flexibilização da economia é referido o regime de trabalho portuário, “com impacto nas exportações” – e quantificação, se faz favor? – e a “opção pelo ensino dual e pela empregabilidade nos sistemas de formação” – e aqui fiquei perdido com o que queriam transmitir…

A secção 2.4 tem como tema preservar e viabilizar o estado social, e sente-se a falta de uma visão global para a presença do estado em cada área mencionada. Não é só o aspecto das desigualdades que está aqui em causa, o Estado não existe apenas para lidar com a exclusão social. Há motivos para intervenção mais geral que apenas a redistribuição de rendimento (directa ou através de prestação de serviços a populações específicas)?

O crescimento do produto é o objecto da secção 2.5 e também aqui se retoma uma visão limitada de ser a descida do IRC a “bala mágica” que fará crescer o investimento que por sua vez fará crescer o emprego. É uma visão simplista e como tal perigosa.

Sobre o IRC, comentei anteriormente, mas vale a pena aqui retomar um outro ângulo. Qual é realmente o argumento pelo qual a redução do IRC promove investimento? Porque permite um maior retorno privado no investimento realizado? Ou porque permite às empresas reter fundos que depois utilizam em investimento? A primeira pergunta lida com os incentivos, em sentido lato, a realizar investimento enquanto a segunda lida com as condições.

Para responder a estas perguntas é necessário conhecer quem beneficia da descida de IRC e porque irá investir mais. Estando os maiores lucros situados em sectores de bens não transacionáveis e onde se tem argumentado existirem “rendas excessivas”, não será contraditório estar a permitir que maior parte dessas rendas fique nas empresas? É também nesses sectores que se quer estimular o investimento, e não nos sectores exportadores?

Por outro lado, não é o investimento que cria emprego. É a perspectiva de querer produzir mais que origina o desejo das empresas empregarem mais factores produtivos, quer equipamento quer pessoas, para conseguirem aumentar a sua produção de bens e serviços. Investimento e emprego estarão correlacionados, mas não porque investimento causa emprego, e sim porque desejo de produzir mais implicam ter mais equipamento, que se consegue investindo, e mais pessoas a trabalhar. Investimento aqui tem que ter um sentido geral de fomentar aquisição de bens de equipamento e contratação de pessoas. Nesse sentido, a existência de créditos fiscais deveria ser pensada tendo em conta a soma destas duas componentes, e não apenas de uma delas. Identificando investimento apenas com investimento em equipamento estar-se-á na verdade a distorcer contra emprego – se houver créditos fiscais que baixem o custo de adquirir equipamento mas não o custo de empregar pessoas, então as opções para aumentar a escala de produção tenderão a utilizar relativamente mais equipamento e a preterir a contratação de trabalhadores. Para surpresa de quem pensar que investimento em equipamento causa emprego de trabalhadores.

Temas seguintes: diplomacia e defesa nacional. Não sendo aspectos puramente económicos, também aqui é lícito colocar as mesmas questões genéricas: que serviços presta o Estado? São esses ou outros os serviços que se pretende que sejam prestados? Que funções do Estado estão em causa e qual a melhor forma de atingir objectivos que sejam especificados?

No caso da diplomacia, há uma redefinição, que não é nova, de introduzir os aspectos económicos na actuação da rede diplomática. Não sendo exactamente uma ideia nova, a sua reintrodução ou reavivar deveria ser acompanhada da evidência dos progressos conseguidos nos últimos anos, saber se é um caminho que consegue ser feito e que resultados produziu até agora.

Já na defesa nacional, há outra vez mistura de aspectos de organização do Estado (a referência aos estabelecimentos fabris) e aspectos de funções do Estado (novo Conceito Estratégico de Defesa Nacional). Não se percebe se o Governo considera que já fez o que tinha a fazer neste campo nem o que coloca de facto a discussão.

De seguida, surgem dois aspectos que serão desenvolvidos posteriormente, “democratizar a autonomia das escolas” e “desenvolver uma política de maior contratualização com as IPSS”.

Embora tenham aparência de maior mudança face ao que actualmente é feito, não se coloca aqui em questão qualquer das funções do Estado, apenas como se organiza para dar resposta às funções que dele se espera. Não há por isso uma verdadeira proposta de reforma das funções do Estado, apenas do modo como se organiza.

Tal como noutras áreas as perguntas cruciais não são respondidas aqui, porque é bom democratizar a autonomia das escolas? A que problema responde? O que justifica que seja a melhor opção?  (a parte final do respectivo parágrafo sobre a “opção pública pela exigência” não me parece ter qualquer relação com a parte inicial, mas enfim…)

As mesmas perguntas podem ser realizadas a propósito da ligação com as IPSS, qual o objectivo da presença do Estado na área social? Porque é a contratualização com as IPSS a melhor solução disponível?

Até pode suceder que a resposta seja a implícita nas propostas sumariamente apresentadas, mas sem explorar as alternativas fica a sensação de que essa análise comparativa não foi feita, e que se foi atrás de ideias estabelecidas (e que podem ter ou não base factual de suporte).

O próximo tópico é o da eficiência e reforço da transparência. Sobre o reforço da transparência seria de esperar alguma informação mais sobre a situação actual, e sobre o papel que a CADA tem desempenhado (ou não). Sobre a eficiência, para que se possa falar tecnicamente sobre o aumento da eficiência há que definir o que se entende pelo conceito – assim de repente, e apenas usando noções económicas de eficiência, consegue-se pensar em três níveis: eficiência tecnológica – em que se procura garantir que não há desperdício de utilização de recursos; eficiência tendo em contas os valores dos recursos disponíveis, em que de dentro das opções que não tem desperdício se procura escolher a que tem menores custos globais, e por fim, de dentro dessas escolher o nível de actividade que maior valor social gera. São níveis sucessivos de eficiência, e implicam diferentes actuações (cumulativas frequentemente). Urge clarificar que mecanismos serão usados para alcançar cada nível de eficiência, por exemplo.

Sobre a simplificação de procedimentos, em concreto licenciamentos, a referência no capítulo 2 do documento “Um estado melhor” levanta a necessidade de responder a algumas perguntas: porque foram criados esses licenciamentos em primeiro lugar? Se correspondem a uma defesa contra abusos de algum tipo, então é preciso perceber e argumentar que alternativas defendem melhor contra esses abusos.

A alternativa é essas regras terem surgido como resposta a pedidos de protecção de alguns agentes económicos face a outros, e nesse caso há que perceber se essas protecções e licenciamentos têm como resultado “rendas excessivas” para alguns ou se têm outros efeitos.

Quase na mesma linha, a questão da Justiça. Aqui continua a espantar-me o ênfase na fé dos códigos – apesar da leitura do Memorando de Entendimento com a troika sugerir que existe sobretudo um problema de aplicação e decisão céleres da legislação existente, a resposta destes últimos dois anos foi a tradicional, refazer códigos.  Falta explicar como e porquê os novos códigos vão alterar a forma de trabalhar na Justiça, e como tal se irá reflectir de forma positiva no funcionamento da sociedade.

Ainda no capítulo 2 é dedicado um parágrafo à política de concorrência e seu reforço. Se olharmos bem, é fácil ver que a política de concorrência em si mesma não corresponde a nenhuma reforma do Estado – não redefine as funções do Estado, não altera a sua organização interna, não influi nas suas relações com a Sociedade.

Uma política de concorrência mais activa muda, espera-se, a forma como o sector privado actua. A menos que se queira dar maior peso à intervenção da Autoridade da Concorrência no campo dos auxílios do Estado e à participação de entidades públicas em mercados privados. Essa sim seria uma discussão que traria alguma novidade, mas duvido que seja o sentido da referência à política de concorrência neste guião da reforma do Estado.

O capítulo 2 tem como título “Reformar é diferente de cortar”, que tem explicação dois parágrafos abaixo – “os cortes na despesa do Estado são instrumentos necessários à reforma do Estado, mas não são a sua finalidade”. Não percebo  muito bem, os cortes da despesa resultam de uma restrição global de recursos ao que o Estado pode gastar, logo não são instrumento e sim restrição. Os instrumentos terão de ser os mecanismos pelos quais a redução de despesa pública se torna permanente para conseguir respeitar a restrição de recursos existente.

Sobre a componente conceptual deste capítulo, uma forma de organizar o pensamento e estruturar a discussão é considerar três áreas:

a)    funções do Estado

b)   forma de organização interna do Estado

c)    forma do Estado se relacionar com a sociedade

É que a frase “Reformar o Estado, é criar condições institucionais para um padrão de finanças públicas saudáveis” não é clara – o que é criar condições institucionais? Para um padrão de finanças públicas saudáveis? Mais uma vez este padrão é uma restrição a ser respeitada, não é um objectivo. Ter finanças públicas saudáveis não é uma função do Estado, não é uma forma de organização interna do Estado, e não é uma forma do Estado se relacionar com a Sociedade. É uma limitação ao que se pode fazer em cada uma destas linhas.

Antes de prosseguir a discussão, o Governo tem que clarificar conceitos e níveis de discussão.

Por exemplo, nas medidas / intenções enunciadas logo de seguida:

1 – continuar a privatizar – funções do estado ou organização interna, conforme se trate do Estado deixar de ser responsável por algum tipo de prestação de serviço, ou organização interna, caso continue a manter as mesmas responsabilidades perante a sociedade mas escolha uma forma diferente de as assumir

2 – inovar na escolha dos dirigentes  – organização interna

3 – racionalizar as suas entidades – organização interna

4 – ganhar eficiência – organização interna

etc…

Curiosa ainda a perspectiva inerente à frase “foram celebrados vários acordos com universidades para programas de formação de quadros e dirigentes da Administração Pública, sem encargos para o Estado” – só me vem à mente “if you pay peanuts, you get monkeys” – e não pode ser uma situação duradoura para ter formação de qualidade.

Sobre a discussão dos recursos do Estado no documento da reforma do Estado, o melhor mesmo é referenciar a discussão feita por Miguel Pina e Cunha e pelos seus comentadores, que coloquei há pouco tempo neste blog (aqui e aqui).

Adicionalmente, é feita uma referência ao investimento nos meios de combate à corrupção – a questão é porque é diferente no Estado face às empresas? O Estado tem um recurso que não está presente nas empresas – o seu poder coercivo, que motiva uma “procura” e uma “oferta” da sua utilização. E é aqui que a burocracia enquanto organização procura ter uma actividade disciplinadora com princípios claros de actuação, em lugar de deixar a utilização desse poder coercivo ao maior preço que seja oferecido.

Na secção 1.5 entitulada “Consensos para uma política de Administração Pública” surge a proposta de incluir na Constituição da chamada “regra de ouro”, o que não deixa de ser curioso do ponto de vista de coerência do discurso sobre instrumentos de política económica. Enquanto anteriormente, é realçada a importância de (re)ganhar soberania económica, esta proposta o que faz é retirar instrumentos – nomeadamente o orçamento do Estado. Do ponto de vista político, é natural que faça diferença saber se temos menos instrumentos porque existe um plano de resgate financeiro acompanhado pelos credores internacionais ou se temos uma regra constitucional auto-imposta. Do ponto de vista económico, a diferença é menos clara, e se a vigilância da regra de ouro for menos credível que o acompanhamento por entidades externas, como restrição esta segunda opção é menos forte.

A importância de evitar asneiras com a despesa pública é justificadora de uma regra com forte poder, mas em que seja difícil encontrar e usar excepções – e se for algum dia for introduzida na Constituição uma regra deste género, quero saber como se impede a sua violação, e o que sucede se não for respeitada essa norma. Por exemplo, se houve défice acima do permitido pela regra, deixam-se de pagar salários? Deixam-se de pagar pensões? Toda a despesa pública é reduzida proporcionalmente para respeitar a regra? Pode-se escrever a regra em termos de défice e fazer com que a variável de ajustamento sejam os impostos? Etc.

Logo de seguida à questão de uma regra constitucional, começa-se a discussão de aspectos de organização interna do Estado, no caso de gestão de recursos humanos, o que torna complicado perceber o encadeamento da discussão e a lógica geral do documento.