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o investimento público, uma vez mais a sair da sombra…

As discussões sobre investimento público e o seu papel para o crescimento económico seguem ciclos, e com o início da corrida para as eleições legislativas vão começar a surgir os apelos para a despesa pública. E claro que toda a despesa que se anuncie não é despesa, será investimento público, e investimento público é obviamente bom, sobretudo se for em infra-estruturas (logo, tudo será infra-estrutura de alguma coisa, naturalmente). Será?

O investimento público não é bom ou mau por si mesmo. Numa perspectiva macro associada com Keynes, a ideia de que qualquer despesa pública é boa para o crescimento económico, tem que ser vista nas respectivas condições em que foi defendida e se estamos a falar num curto prazo com excesso de capacidade ou a pensar num longo prazo com crescimento da produtividade e da capacidade produtiva da economia. Até porque aprendemos da forma mais dura que financiar despesa pública com dívida crescente tem os seus riscos (é preciso alguém tomar a dívida, naturalmente).

Pensando na capacidade produtiva da economia, interessa saber qual o retorno (social) do investimento que é realizado. E aqui Portugal não tem sido historicamente brilhante. Ou seja, em média, decide-se mal quais os projectos de investimento público que são realizados. Alguns dos projectos até terão uma boa taxa de retorno no investimento realizado, mas outros com maus resultados reduzem a taxa de retorno média.

Assim, quando se volta a falar de investimento público, será fundamental que se falem dos mecanismos pelos quais esse investimento público é seleccionado em termos de projectos concretos – em vez de falar de uns quantos milhões para estradas e/ou equipamentos sociais (e até às eleições isso vai surgir), que se refiram quais os projectos concretos, que se dê tanto quanto possível a base de evidência para a taxa de retorno desse investimento, e já agora o registo de projectos realizados e seus resultados dos proponentes  desse investimento – sei que talvez seja injusto, mas propostas de investimento de quem no passado apenas conseguiu falar de “elefantes brancos” em termos de investimento público devem ter aplicado um factor de desconto.

Mas não é só o investimento público que deverá ser escrutinado. Há igualmente projectos de investimento privado que têm de ser bem analisados, pois há alguma tentação de fazer com que os projectos privados sejam rentáveis desde que tenham apoio de fundos públicos.

Como leitura sugerida sobre a taxa de retorno do investimento público, António Afonso e Miguel St. Aubyn, Macroeconomic rates of return of public and private investment – crowding-in and crowding-out effects, European Central Bank, 2008. (publicado na revista The Manchester School, mas a versão working paper é gratuita), reproduzo abaixo a conclusão do artigo:

“Public investment can either crowd in or crowd out private investment. In strong crowding-out cases, it is possible that increased public investment could lead to a decrease in GDP. In our paper, by estimating VARs for 14 European Union countries, plus Canada, Japan and the United States, we estimated that, between 1960 and 2005:

– public investment had a contractionary effect on output in five cases (Belgium, Ireland, Canada, the United Kingdom and the Netherlands) with positive public investment impulses leading to a decline in private investment (crowding-out);
– on the other hand, expansionary effects and crowding-in prevailed in eight cases (Austria, Germany, Denmark, Finland, Greece, Portugal, Spain and Sweden).(In somewhat related work Zou (2006) reports that public and private investment have expansionary effects on Japanese economic growth, while in the US the relevance for economic growth of private investment is higher than the one from public investment.)

These effects correspond to point estimates and care should be taken in their interpretation, as 95 percent confidence bands concerning public investment effects on output always include the zero value.

When it is possible to compute it, the partial rate of return of public investment is mostly positive, with the exceptions of Finland, Italy, Japan and Sweden. Taking into account the induced effect on private investment, the total rate of return associated with public investment is generally lower, with the exception of France, and negative for the cases of Austria, Finland, Greece, Portugal and Sweden, countries where the increase in GDP was not sufficiently high to compensate for the total investment effort.

Private investment impulses, by contrast, were always expansionary in GDP terms and effects were usually significant in statistical terms. Public investment responded positively to private investment in all but three countries (Belgium, Greece and Sweden). The highest estimated return was in Japan (5.81 percent, partial), and there were very few cases of slightly negative private investment rates of return, either partial or total – Belgium, Denmark and Greece.”


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ainda o manifesto sobre a dívida pública, e como a discussão económica não teve lugar

como se podia antecipar, a discussão à volta do manifesto (dos 70, que afinal são 74 +1)  ficou-se muito pela batalha política, e pela falta de comparência de argumentos técnicos devidamente justificados, de um lado e de outro.

Pagar menos ou pagar em mais em tempo, tudo o resto constante, é naturalmente preferível. Daí que as diferenças de opinião sobre os efeitos de re-estruturação de dívida, com ou sem perdão formal, tenham que ser analisadas sobre que parte do “tudo o resto constante” é que não se verifica. E se consegui perceber o que está por detrás de cada lado, há sobretudo convicções mas não a apresentação de evidência que faça acreditar por um ou por outro lado. Vejamos:

a) menos juros hoje permitirão mais crescimento que tornarão mais fácil pagar os juros amanhã – pressupõe que haverá a capacidade de realizar investimento produtivo suficiente, mas desconhece-se se o nexo causal é por menores juros permitirem menor tributação que deixará maior rendimento na economia, em que parte será aplicada em poupança (e logo canalizada para financiar) e parte será aplicada em consumo, consumo esse que terá uma parte de bens nacionais e outra parte de bens importados; o primeiro aumento aumenta a actividade doméstica, o segundo aumento dinamiza as economias de onde importamos; mas menos juros hoje significa que alguém estará a receber menos, se for reduções de juros em dívida detida por agentes externos à economia, então não se sentirá efeito directo interno, mas se houver dívida afectada que está em mãos de agentes económicos nacionais (por exemplo, bancos e aforradores privados), então corresponde a uma redução dentro da economia, que terá também efeitos; suponhamos o caso extremo de se baixar a taxa de juro nos certificados de aforro, apenas como exemplo, neste caso o rendimento das famílias baixa, e se as famílias quiserem ter um certo nível de poupança para um futuro incerto poderão até reduzir um pouco o consumo para repor o rendimento de poupança (o efeito final depende de vários factores, e dependendo do que forem as preferências das famílias, o consumo pode aumentar por reduzir-se o interesse na poupança – a ambiguidade económica sobre este efeito obriga a que seja medido antes de tirarem conclusões). Mas também se pode dar o caso de a dívida estar toda em bancos (outra situação extrema), que veriam a sua situação financeira alterada, e para manter a estabilidade do sistema financeiro poderia ter que haver mais entrada de dinheiros públicos nos bancos (nacionalização, no limite), o que dificilmente parece estar na mente de quem apresenta este argumento. Ou seja, há toda uma cadeia de efeitos que tem de ser explicitada e valorizada (nem que seja para dizer que não será um efeito quantitativamente relevante, ou que será o efeito mais importante).

b) uma restruturação hoje teria o efeito calamitoso de fechar as portas dos mercados internacionais à dívida – este argumento tem por detrás uma antecipação do que possam ser as expectativas e depois as decisões de agentes externos quanto a tomarem futura dívida portuguesa. Uma vez mais temos muitas hipóteses, e nenhuma delas realmente baseada em evidência que tenha sido trazida. Em particular, se o receio está nas decisões de tomada de dívida nacional, que evidência temos dos efeitos permanentes de eventos sobre colocação da dívida? é que esperando que esses investidores sejam cautelosos, prudentes e analisem a situação em cada momento, o que estará sempre em causa numa emissão de dívida é a capacidade a prazo da economia produzir receitas públicas suficientes para que o estado pague a dívida que contrair (note-se que mesmo quando temos dívida renovada, há que pagar uma e contrair outra, o que significa que mesmo que haja inércia no volume total de dívida, há um processo de decisão que pode ser cortado se não houver interessados em comprar nova dívida – reside aqui parte do equívoco sobre o que significa “gerir a dívida”). Os argumentos de que a mera apresentação do manifesto prejudica gravemente a imagem de Portugal é passar um atestado de menoridade aos analistas internacionais que estudam se a dívida pública portuguesa é interessante ou não. Se o manifesto tivesse o apoio do principal partido da oposição no sentido de dizer que seria a política seguida, então poderia alterar as expectativas sobre a condução da política económica portuguesa, caso depois das eleições, a oposição actual ganhasse e tivesse capacidade para aplicar essas medidas, resultando numa perda imediata para quem comprar agora dívida pública nacional; e certamente nesta avaliação é ainda descontado o efeito de nem sempre o que é prometido antes de eleições é depois cumprido. Como se vê, também aqui há muitos “se” até se estabelecer um canal de efeitos.

Como cada lado da discussão se entrincheira a dizer que tem razões que o outro lado não vê (ou dizem que o outro lado não quer ver), mas não documentam, explicitam, discutem os pressupostos das suas próprias razões, a discussão acaba por ser estéril do ponto de vista de procura de caminhos de política económica. O que é pena. A tomada de posição política e a opção deverá ser feita tendo por base um trabalho técnico que possa ser analisado e contraditado. Qualquer dos dois lados da discussão tem obrigação de apresentar esse trabalho técnico.


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défice público, euforia e cuidados

As recentes notícias sobre o défice público como proporção do PIB são boas notícias. Pelo menos até ao ponto que houve um objectivo cumprido. No entanto do cumprimento deste objectivo não se pode inferir que tenha sido uma alteração permanente. A principal razão está no facto de este ano ter existido um programa de recuperação de dívidas que não terá lugar no próximo ano (ou mesmo que haja não terá os mesmos efeitos quantitativos – as dívidas que foram recuperadas este ano representam um stock que deixa de estar disponível para o próximo ano). E neste sentido o sucesso deste ano é menos sucesso do que possa parecer. E justifica que se tenham cuidados para o próximo ano e depois para o seguinte – em que 2015 será um ano especialmente curioso neste aspecto pois sendo ano de eleições a tentação será a de distribuir dinheiro, veremos como será isso concretizado (é quase certo que irá acontecer…).

Interessa também olhar para o valor do défice público em milhões de euros, pois há aí objectivos acertados com a troika, e como objectivo de cumprimento é mais importante – pois não depende do valor do PIB que venha a ser considerado (e nestas coisas, pequenas revisões do PIB ainda que metodológicas permitem sempre melhorar umas décimas).

Para ter uma maior noção de quanto sucesso foi alcançado este ano, devemos olhar para o défice público com e sem medidas extraordinárias de receita. E também aí, mesmo retirando as receitas da amnistia fiscal, de acordo com os valores publicamente disponíveis, parece que se alcançou o objectivo para 2013 (esperemos pelos números definitivos, claro). Mas fica-se muito mais próximo do limite traçado, e na esperança que não surjam surpresas (por exemplo, se houvesse empresas públicas com défice de exploração que fossem integradas no perímetro definido para cálculo do défice, a situação complicava-se).

Ou seja, boas notícias, mas com cuidado e sem euforia, e de preferência que seja tudo discutido, opinado e comentado com informação muito completa sobre défice público, com e sem medidas extraordinárias, e incluindo os riscos de redefinição de que entidades contam e não contam para este défice público.


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Colocar na Constituição limites ao défice público e/ou à dívida pública, sim ou não?

Nos últimos dias voltou a ganhar atenção a questão de haver vantagem, ou não, de colocar na constituição limites ao défice público e/ou à dívida pública. O André Barata lançou aqui ontem a discussão, defendendo que tal não deverá ser feito. O principal argumento é a perda de flexibilidade de decisão que implica.

Curiosamente, a perda de flexibilidade é também o principal argumento para que seja inscrito um limite constitucional ao défice e/ou à dívida pública. Embora em geral a perda de flexibilidade seja má, uma vez que é fácil pensar que o resultado sem flexibilidade pode ser sempre conseguido com flexibilidade de decisão, pois se for óptimo pode-se actuar exactamente da mesma forma. Ou seja, sem restrições é sempre possível alcançar pelo menos o mesmo resultado que com restrições.

Só que esta descrição é demasiado simples em muitas situações. A minha preferida para ilustrar intuitivamente o problema está presente na ilustração abaixo.

Esta ilustração corresponde a um vaso grego relatando um episódio da Odisseia – Ulisses amarrado ao mastro para poder ouvir o canto das sereias. Neste caso, a perda de flexibilidade (estar amarrado ao mastro) permite-lhe ouvir o canto das sereias, melhor resultado do que a alternativa com flexibilidade – ouvir o canto das sereias e afogar-se no mar atrás delas.

A decisão de ficar amarrado constitui um “compromisso credível” com uma acção concreta, não se atirar ao mar. E esse compromisso tem um valor, no caso ouvir o canto das sereias.

A transposição desta ideia simples para o campo da actividade económica, e em particular para as decisões dos governos quanto a despesa pública, a discussão das condições em que é desejável e quais as suas implicações para a própria gestão dos ciclos económicos e do crescimento económico, tem sido feita desde há praticamente três décadas e meia. Deu mesmo origem à atribuição do prémio Nobel de 2004 a Finn Kydland e Edward Prescott (a justificação pode ser vista aqui), e as raízes da discussão já estavam de alguma forma presentes no trabalho iniciado por Buchanan nos anos 60 (também ele um prémio Nobel da economia, ver aqui). Uma descrição mais detalhada em português do valor da perda de flexibilidade pode ser consultada no capítulo 4 do livro Economia Pública, de Pinto Barbosa.

Sendo então que existe valor em “regras” que limitam decisões futuras, não se deve saltar   imediatamente para a conclusão de que é melhor ter uma regra constitucional de limitação do défice ou da dívida, ou que é melhor não ter apenas para não perder flexibilidade. É preciso conhecer quais os benefícios da perda de flexibilidade, e quais os riscos de manter a flexibilidade.

Há também o problema operacional de definir como os limites seriam definidos, qual a definição de défice? estrutural, ajustado do ciclo económico? (que mantém alguma flexibilidade)? quem o calcula? que verificações existem? permite-se reacção a choques extremos não antecipados (por exemplo, catástrofes naturais, como é sugerido pelo André Barata)? Existem mecanismos alternativos para garantir o mesmo resultado?

Antes de concluir por um lado ou por outro, a favor ou contra a limitação constitucional ao défice público, importa dar resposta a diversas perguntas – não é uma tarefa fácil, mas definir posições nesta matéria deve ir para além de intuições ou ideologias.

A forma de apresentação também influencia fortemente a nossa percepção e posição – suponhamos que o governo anunciava um compromisso de não aumentar mais impostos, presentes e futuros. Colocado a votação ou sondagem, certamente que este compromisso teria o acordo da maior parte da população (toda?).  Mas esse compromisso significa que a despesa pública, o défice público, fica limitado pela evolução dos impostos de acordo com a actividade económica. E se houver uma catástrofe natural, para respeitar o compromisso, terá que reduzir outra despesa pública. Um compromisso de não aumentar impostos é equivalente a colocar na Constituição um limite ao défice público.

 

(post gémeo com o blog No Reino da Dinamarca)


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Imaginação precisa-se, a minha contribuição de hoje para o dinheirovivo

Na ressaca das notícias sobre a remoção dos subsídios de Natal e de férias dos funcionários públicos nos próximos dois anos, há que procurar soluções diferentes, uma vez que as abordagens tradicionais parecem ser impotentes. Foi este o ponto de partida para o artigo desta semana.

Imaginação precisa-se

17/10/2011 | 00:25 | Dinheiro Vivo

O país todo está consciente das dificuldades que teremos no futuro próximo. As medidas de contenção da despesa pública passaram a ser medidas de redução de salários de forma generalizada. Esta é, afinal, a forma mais fácil de reduzir a despesa pública, sem ter que efectuar escolhas ou definir prioridades entre áreas de intervenção pública. Na área da saúde também se impuseram reduções de preços a fornecedores de serviços ao Serviço Nacional de Saúde, um caminho que se deverá procurar percorrer em todas as situações possíveis, em todos os Ministérios.

Contudo, o lançamento das últimas medidas é em grande medida (sobretudo?) o reconhecer que afinal não é fácil decidir administrativamente a nível superior onde e como e a quem se corta. Ora, esta constatação parece reclamar uma abordagem diferente. Há que procurar abordar a necessidade de redução de despesa de forma mais imaginativa.

A minha sugestão, que precisará certamente de ser trabalhada e aperfeiçoada, é simples: aproveitar o conhecimento que as pessoas da administração pública detêm e usá-la para estabelecer as prioridades de corte. Certamente que perguntar onde se pode cortar já foi feito, e sem resultados de maior. De outro modo, não se teria assistido às medidas drásticas da última semana. Mas experimentemos usar essas medidas de outra forma.

Primeiro passo, lançar de uma forma generalizada e até ao final do ano um concurso de ideias dentro da função pública para redução da despesa. Haverá um ponto centralizado (em local a definir – Ministério das Finanças é o primeiro que vem à lembrança) de recolha dessas sugestões, nas quais deverá ser indicado o montante de poupança esperado. As sugestões serão anónimas, excepto para quem fizer parte deste ponto de recolha.

Segundo passo, um grupo de trabalho, criado no seio da Administração Pública, fará uma avaliação das principais sugestões consoante o seu potencial de aplicação e de poupança de despesa.

Terceiro passo, a um nível que seja definido, provavelmente Ministro, são aprovadas e levadas à práticas as sugestões de maior impacto potencial real. Ao fim de 6 meses ou 1 ano, é avaliada a consequência prática dessas sugestões. Sempre que a poupança alcançada exceder dois salários de quem apresentou a sugestão, esta pessoa receberá como bónus o valor desses dois salários. Se exceder quatro salários, receberá o valor os quatro salários. E este será o valor máximo de “prémio”.

Quarto passo, pagar de facto esses prémios, quando se verificar a poupança alcançada.

Desta forma, pretende-se dar aos funcionários públicos a possibilidade de recuperarem os valores perdidos com a supressão dos subsídios de férias e de Natal para os próximos dois anos, e ao mesmo tempo reduz-se a despesa pública num montante superior (uma vez que essa será a regra para se proceder ao pagamento de “prémios”).

Haverá o custo de montar o processos e de o gerir, e o formato exacto tem que ser bem pensado. É um exemplo de como libertar a força criativa que esteja presente na função pública a favor de uma redução efectiva da despesa.

Neste momento, é relativamente claro que as abordagens “tradicionais” falharam, pelo que é preciso ousar com soluções imaginativas e de reinvenção de como a própria função pública funciona.

E já houve diversos comentários via facebook (anonimizei para resguardar quem comentou, conforme tiver autorização irei identificando os autores):

1. Pedro, eu iria mais longe porque os comités como os que tu sugeres acabam por vezes por ser disfucionais. Eu passaria a implementação de todas as medidas locais para o sítio onde elas podem ser implementadas. A investigação sobre este tipo de processos em empresas mostra que a maior parte das sugestões que os empregados / supervisores dão têm a ver com alterações locais nos processos de trabalho em que participam. Soluções mais globais podiam passar por esse comité que sugeres. Um abraço.

2. Parece-me que um processo demasiado macro será difícil de implementar e difícil de medir. Concordo com o Joao Viera da Cunha, sugestões, implementação e acompanhamento ao nível dos departamentos ou serviços seria mais prático – até vou mais longe: destaque-se alguém para receber as sugestões ao nível micro, para as apresentar (junto do dono da ideia) a quem de direito e para a medir ao longo do tempo (e decidir da atribuição de prémio) – entre extinções, fusões e afins, há-de haver quem queira estas novas funções a bem de manter o emprego e o salário.

3. Caro, faço já outra proposta: criar um ponto focal destinatário de denuncias por parte dos Funcionários Públicos sobre mau uso dos dinheiros públicos nos organismos. Para além de poderes acabar rapidamente com algumas situações absolutamente inadmissíveis e eventualmente a responsabilização de dirigentes, ainda ficas com um anedotário que será um verdadeiro estímulo à criatividade e imaginação (que o teu título sugere ser uma necessidade).

4. Caro Pedro, boa ideia, boa iniciativa!