A primeira avaliação pela troika do cumprimento do memorando de entendimento foi hoje disponibilizada no site do ministério das finanças: aqui
Monthly Archives: Setembro 2011
Melhoria da qualidade da produção legislativa
Há poucas semanas, talvez um mês, a presidente da Assembleia da República falou que gostaria de ter maior qualidade legislativa.
Este é um objectivo com que todos concordarão. Como vai sendo usual, levar à prática é o problema.
A este respeito, talvez seja razoável aproveitar o que estava a ser feito no Governo anterior. Isto porque pelo menos desde 2001 (faz 10 anos!) que se vão dando pequenos passos, interrompidos por longas pausas. Houve a Comissão da Simplificação Legislativa (ver aqui). Outras comissões existiram (ver a listagem aqui)
A DGPJ – Direcção Geral da Política de Justiça tem disponíveis exemplos de avaliação de impacto normativo (aqui). Têm falhas? certamente. Podiam ser melhores? pois, se calhar podiam. Mas são um princípio, e as melhorias virão com a experiência e com a insistência.
Houve mais recentemente o “Guia de Avaliação de Impacto Normativo” cuja produção foi coordenada pelo Prof. Carlos Blanco de Morais, que também organizou um Curso Avançado de Avaliação do Impacto das Leis, onde participaram pessoas de vários organismos públicos que participam na produção de legislação.
Ocorreu ainda um esforço de realização de avaliações de impacto normativo correspondentes a situações reais. No Plano de Actividades para 2011 da Direcção-Geral da Política de Justiça está previsto um “curso prático de avaliação do impacto das leis” (p. 22)
Se se quer de facto levar a sério a ideia de melhor qualidade legislativa, será importante não deixar cair estes esforços, tanto mais que o investimento inicial de muitas pessoas envolvidas na produção de legislação se encontra já feito. Abandonar o trabalho já desenvolvido e abandonar as pessoas, significa que da próxima vez que se tentar será mais difícil. Não será levado a sério, e apenas visto como mais uma tentativa de algo que não vai acontecer. Há sempre barreiras de hábitos a serem ultrapassadas quando se quer introduzir novas formas de trabalho. Uma vez ultrapassadas essas barreiras, custa bastante perder o entusiasmo e interesse das pessoas, e que só muito dificilmente será recuperado.
Embora não goste muito de dar conselhos, aqui abro uma excepção, e fica a sugestão de se recuperar o trabalho que andou a ser feito pelas pessoas destes cursos, e levá-lo até ao fim, tornando públicos os seus resultados. Não só poderia melhorar a qualidade da produção legislativa, como mostrar que a Administração Pública tem capacidade técnica para sustentar essa melhoria de qualidade na produção de leis.
A inércia (como gordura do Estado)
No dinheirovivo.pt, aqui
A inércia (como “gordura” do Estado)
12/09/2011 | 00:33 | Dinheiro Vivo
Continua a contagem decrescente para a apresentação do Orçamento do Estado para 2012, e para se conhecerem os cortes de despesa que irão realmente ocorrer.
Neste processo, que se espera de redução da despesa pública, um factor a ter em conta é a inércia.
Inércia aqui como forma de cada organismo do Estado procurar justificar o seu orçamento para 2012 com base no orçamento que teve em 2011 ou mesmo em anos anteriores. É natural que cada organismo, ou instituição, ou serviço, procurar assegurar a sua “sobrevivência”, e o seu orçamento. Se o Orçamento do Estado for visto como a soma de todos os orçamentos parcelares dos organismos que fazem a máquina administrativa do Estado, então será certamente difícil proceder a uma redução da despesa.
A redução da despesa pública, se se quiser significativa, vai ter que passar necessariamente por um repensar dos objectivos de cada organismo ou serviço e de como esses objectivos contribuem para os objectivos do Estado como um todo.
Curiosamente, uma das formas de avançar nesta direcção até foi proposta pelo Primeiro-Ministro há mais de um ano, quando falou de Orçamentos de base zero. A abordagem de orçamento de base zero implica partir do princípio que o orçamento a atribuir é zero, e depois qualquer despesa que se queira planear tem que ser acompanhada de uma demonstração dos benefícios que tal despesa irá originar.
Compreendo que não se possa fazer orçamentos de base zero em todos os serviços num mesmo ano, pelas necessidades de acompanhamento e definição de objectivos que implica. Ainda assim, seria um excelente sinal que parte substancial das propostas de orçamento (digamos, 30%) fosse resultante de um exercício de base zero como forma de combater a inércia dos orçamentos dos serviços e organismos públicos. A inércia que gera despesa porque houve despesa no passado é também uma forma de “gordura” do Estado.
Mas a inércia da acção pública também gera “gordura”. A forma mais fácil de procurar fazer redução de despesa, a inércia na forma de pensar a redução da despesa, é dizer que todos os orçamentos são reduzidos numa determinada percentagem (5%, 11%, ou outro valor qualquer). Mas esta redução de despesa pode até criar “gordura” do Estado. Imagine-se que um serviço ao ver reduzido o seu orçamento em 10% deixa de materialmente poder cumprir o objectivo pretendido. Então, os 90% do anterior orçamento que são gastos correspondem a “gordura”, a desperdício, na medida em que há despesa sem nenhum benefício. Não será sempre este o caso, mas há que acautelar que essas situações podem ocorrer.
Assim, para combater a despesa pública desnecessária de uma forma inteligente, há que vencer a inércia, quer na criação do orçamento quer na forma como se determina a redução da despesa. Veremos dentro de um mês o que nos revela o Orçamento do Estado.
Nova School of Business and Economics
Escreve à segunda-feira
Documento de Estratégia Orçamental (o fim…)
Última secção, dedicada às perspectivas de médio prazo. Primeiro aspecto importante – o peso dos juros na evolução do saldo orçamental, que obrigam a que a despesa noutras áreas tenha que se reduzir de forma mais forte.
Segundo aspecto, podemos guardar o quadro III.8 em que tem o efeito esperado de cada medida para depois comparar com uma avaliação do seu resultado (admitindo que depois se fará uma avaliação, claro). Esta comparação não é apenas para dizer que falharam aqui ou ali. Isso vai suceder certamente. Com mais de 20 medidas explícitas no quadro, é estatisticamente difícil que não haja umas que vão estar acima da previsão e outras abaixo (o facto de a previsão ser apresentada apenas a um digito facilita depois essa comparação). O importante é saber quais são as alavancas mais relevantes para alterar a despesa pública. A relevância vem de dois factores: impacto da medida, e facilidade de provocar esse impacto. Se o impacto (esperado) está expresso na tabela, já a facilidade de provocar esse impacto não é objecto de qualquer apreciação – parece que todas as medidas são igualmente fáceis de aplicar e de fazer funcionar. Duvido fortemente que assim seja.
Em termos de cenários, não deixa de ser especialmente assustador ver que as receitas fiscais mesmo em 2015 não tendem a baixar (já sei que vão dizer que baixa o ritmo do seu crescimento, mas aqui interessa mesmo é o nível, não apenas o crescimento). Correcto que a despesa está prevista baixar, nomeadamente a despesa primária, mas sem se pensar a mais longo prazo que as receitas fiscais deverão crescer menos que o crescimento da economia, o Estado tenderá sempre a aproveitar momentos de maior crescimento para gastar mais, e tipicamente gastando em despesa rígida. De certa forma, o nosso sistema de decisão da despesa e receita pública vai estabelecendo que a receita fiscal não pode baixar. Ora devia-se prever a 8 ou 10 anos que houvesse essa redução, para forçar a redução da despesa pública mesmo em tempo de crescimento económico, para níveis que sejam os adequados para o Estado fornecer os bens e serviços que a Sociedade considera adequados. É conhecido que há pressões naturais para a despesa pública crescer nalgumas áreas (sobretudo segurança social e saúde), mas há a necessidade de maior pressão – basta olhar para o que se passa hoje, em que os sucessivos aumentos de impostos geraram na população uma predisposição para o corte da despesa pública que não deve ser menosprezado ou desbaratado.
No caso da segurança social, deveria haver um esclarecimento completo a cada cidadão do que pode esperar no futuro, das limitações da despesa pública que podem afectar as pensões que vão ser pagas, para que se possa planear e ajustar.
O realismo dos números apresentados sugere fortemente que em 2015 ainda estaremos no início do processo de recuperação da economia – a dívida ainda será de magnitude similar à actual; o défice público, se tudo correr bem, estará controlado; mas se a economia não crescer ou crescer menos do que o previsto até esse aspecto pode falhar.
O caminho é claramente estreito, e o jogo político das oposições e Governo facilmente poderão fazer-nos sair dele.
Ajustamento fiscal por via do alargamento da base tributável = (?) mais impostos
No final do documento de estratégia orçamental vem toda a parte de impostos, contendo muitas e variadas intenções.
Inevitável, a ideia de alargamento da base tributável, mas cuja concretização corresponde unicamente a alterações de taxas de imposto e de valores de incidência. Ou seja, todos os que já pagam impostos vão pagar mais. Não é claro que haja contribuintes fora do sistema de tributação que sejam chamados agora a contribuir. Ou pelo menos escapou-me na leitura, tão fixado fiquei em todos os aumentos de taxas, aumentos de valor sobre os quais incide o imposto e redução de benefícios. Alargamento da base tributável significa aqui tributar mais os mesmos.
É verdade que na área seguinte se fala de combate à fraude e evasão fiscais (aliás, não poderiam deixar de o fazer nem que fosse por uma questão de imagem), mas as medidas são muito menos concretos, e por isso mesmo menos claras nos efeitos que podem produzir. Por exemplo, seria muito difícil adicionar que para além de “um quadro penal e processual mais exigente para os crimes fiscais mais graves” se adopta um compromisso de actuação rápida? compromisso temporal para resolver os casos? E dado que muita evasão fiscal ocorre em áreas conhecidas, não será possível ter um sistema de “cliente mistério” que ajude a detectar e possa ser usado como prova? ou um sistema em que a indicação de uma situação fraudulenta por parte de um cidadão não se traduza em mais complicações para o cidadão do que para quem exerce a fraude? Será possível concretizar? É que de outro modo, fica apenas mais um parágrafo de boas intenções.
No fim, aparece o aspecto mais importante: reforma do sistema fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento; não só a simplificação é bem vinda, como qualquer novo código de tributação deveria conter cláusulas que tornassem especialmente difícil a criação de excepções e isenções.
A discussão dos princípios dessa tributação deve ser feita de forma clara, bem como as suas implicações – que grau de progressividade se quer ter? o que implica essa progressividade em termos de redistribuição de rendimento e de distorções de decisões no mercado de trabalho?
Segurança Social – Documento de Estratégia Orçamental
No campo da segurança, o primeiro aspecto é desde logo a redução do valor real (e nominal nalguns casos) do valor das pensões.
Sendo as pensões uma das despesas sociais com maior volume financeiro, não é surpreendente observar que também aqui houve a imposição de medidas. No entanto, será importante que esta área seja tratada com cautela – para a grande maioria dos pensionistas, a alteração das suas pensões é uma redução de rendimento sem praticamente possibilidade de ajustamento no seu comportamento. A incerteza lançada sobre uma faixa etária idosa tem custos psicológicos imensos para esta.
A área seguinte de intervenção é da verificação das condições de acessos aos benefícios, ou seja, combater o uso abusivo do actual sistema de prestações sociais. Neste campo da monitorização, a simplicidade do sistema é o melhor amigo de uma boa monitorização. Tal como uma integração de sistemas de informação. A preocupação expressa centra-se numa aplicação mais alargada da exigência de condições de recursos e de regras. Há apenas que esperar que sejam regras sensatas, e que o custo de as aplicar não exceda o benefício delas resultante (aspecto que às vezes não é assim tão claro na esfera da decisão pública).
O terceiro eixo de actuação está na reforma dos sistemas de prestação de desemprego. Só o serem “sistemas” e não “sistema” soa a complexidade, e logo a potencial para desperdício e abuso. As medidas a adoptar devem ter em mente um objectivo: fomentar uma entrada mais rápida no mercado do trabalho, no que esta possa ter de decisão do cidadão. Esta é uma das áreas onde mais se tem feito trabalho de investigação em Portugal. Como porta de entrada para esse conhecimento, sugiro o artigo de Pedro Portugal “Unemployment Duration in the Portuguese Labour Market“.
(uma lista mais completa dos trabalhos de Pedro Portugal sobre o mercado de trabalho português pode ser encontrada aqui, e através dos seus co-autores e referências chega-se rapidamente à activa comunidade portuguesa de economistas do trabalho, para quem tiver uma via mais analítica)
Educação, Ciência e Ensino Superior – Documento de Estratégia Orçamental
O Documento de Estratégia Orçamental apresenta também algumas ideias sectoriais, e uma das áreas é a educação, ciência e ensino superior.
Em termos de medidas de contenção de despesa, há duas grandes intervenções a julgar pelo que foi escrito:
a) racionalização da rede escolar – ou seja, fecho das escolas demasiado pequenas para que possam prestar um serviço efectivo à população jovem
b) regresso dos professores às escolas, por redução da sua presença em organismos centrais ou regionais do Ministério – esta será uma medida com efeitos importantes, uma vez que as despesas com pessoal são uma componente muito grande neste ministério.
Curiosamente, não há aqui uma quantificação precisa do que se espera ter em termos de redução da despesa.
Do lado da Ciência e Ensino Superior, é dito muito menos em termos de princípios de onde se pretende actuar, mas é dado um valor de redução global de 9,6%.
A sensação que fica da leitura é que na Educação pré-Ensino Superior tem-se uma ideia do rumo a seguir, mas sem quantificação; no Ensino Superior e Ciência faltando uma linha clara de rumo, avança-se um número de corte (aparentemente cego). Na Ciência, a grande linha de orientação expressa neste documento é a orientação para outras fontes de financiamento, nomeadamente recorrendo ao financiamento comunitário disponível em regime competitivo, o que irá originar uma necessidade de maior excelência nas propostas de investigação científica, e uma maior integração nas redes europeias. Restará saber se em alguns domínios particulares, a especificidade Portugal não terá de ditar uma abordagem distinta (por exemplo, se em biologia nada de específico poderá existir, em estudo da lingua portuguesa, aceito que possa haver menos receptividade europeia; será algo a ser discutido).
Cabe aqui a declaração de conflito de interesses: sou docente do ensino superior público, e como tal serei afectado pelos cortes que venham a surgir.
a “emergência financeira” e o Serviço Nacional de Saúde
Hoje o Ministro da Saúde foi ao Parlamento; revelou números novos e apresentou confirmação do que muitos suspeitavam.
A confirmação – a situação financeira dos hospitais EPE. Face aos números divulgados, é difícil perceber como é que as propostas de redução de custos que os próprios hospitais vão fazer irão dar resposta à actual situação. Mesmo sem conhecer o que está nessas propostas, a minha sensação é que se fosse fácil e óbvio, já o tinham feito. Além de que não é claro qual o interesse da direcção do hospital em apresentar um plano credível e não apenas para resolver o problema de mostrar que está ou quer fazer alguma coisa. Por exemplo, se o não cumprimento do plano de redução de custos apresentado implicar o desemprego da direcção, os planos apresentados serão certamente mais realistas.
A surpresa: o número de utentes sem médico de família. Trata-se de um valor muito elevado, mais do que vinha a ser referido no passado. Foi referido, segundo percebi, que o valor ainda não tinha sido expurgado de situações anómalas (provavelmente duplas inscrições, óbitos, mudanças de morada, etc…). Primeiro, sendo verdade que cada vez que se fala no número de cidadãos sem médicos de família, esse argumento é sempre usado, pergunto-me porque é que os sistemas informáticos das ARS não o resolveram ainda. As pessoas não mudam de BI nem de nome facilmente, tem de existir uma forma de verificação anual das situações. Segundo, a concentração das pessoas sem médico de família é elevada e surge sobretudo em Lisboa e Vale do Tejo. Perceber porquê é o próximo passo (falta de médicos? falta de produtividade dos médicos? que faixas etárias estão abrangidas? etc…)
A “emergência financeira” não vai dar grande margem para despesas, pelo que as actuações vão ter que passar por reorganizações, e é provável que a própria redução da despesa dos hospitais e a falta de médicos de família possam ter soluções que se articulem – por exemplo, evitar que as pessoas cheguem aos hospitais e sejam tratadas nos cuidados de saúde primários, com a deslocação de actividade dos médicos hospitalares para os cuidados de saúde primários (mesmo que parcialmente). A “emergência financeira” vai obrigar a procurar soluções fora do habitual.
Documento de estratégia orçamental (V) – reforma do processo orçamental
O aspecto mais importante, a meu ver, em termos de actuação prevista do Governo neste documento é o que está contido na secção de Reforma do Processo Orçamental. Deste documento e das medidas pretendidas fica-se com a noção de que internamente o Estado é pouco capaz de assegurar que cada um dos seus departamentos gasta apenas o que lhe for atribuído de orçamento.
É admissível que em alguns casos possa haver incerteza, nomeadamente quando são serviços que têm de responder a solicitações da população, e não se sabe com certeza qual será a intensidade de solicitações que vão ser recebidas. Ainda assim, não deixa de ser clara a necessidade de controlar o que é orçamentado, e de determinar responsabilidades por desvios.
Numa perspectiva mais micro, a programação pluri-anual e orçamentos por programas são duas medidas importantes; no plano macro, a criação do conselho das finanças públicas poderá cumprir um papel relevante, e que a actual UTAO – Unidade Técnica de Apoio Orçamental não conseguiu alcançar (a tentação política de desvalorizar os orgãos técnicos acaba sempre por se sobrepor e abafar essas análises).
Veremos a capacidade de concretização do Governo em conseguir impor à máquina do Estado as alterações pretendidas, que devem merecer o apoio de todos os cidadãos.
Documento de estratégia orçamental 2011-2015 (IV)
Continuando, após uns dias de pausa, a leitura do documento de estratégia orçamental.
É curioso que se avance o “congelamento dos salários no sector público, em termos nominais, naqueles anos, bem como o impedimento, a qualquer título, de consequências financeiras associadas a promoções e progressões” (p.39), a comparar com “Implementação de modelos de governação e organização funcional que promovam a flexibilidade de gestão, o envolvimento, motivação e desenvolvimento pessoal dos funcionários e a responsabilidade individual e coletiva pelos resultados alcançados” (p. 36). Não estou mesmo a ver como isto se faz, e a preocupação com a poupança imediata (congelando tudo o que seja despesa adicional de pessoa) pode criar situações curiosas – por exemplo, que interesse terá um director de um serviço público em sugerir uma alteração que permita reduzir a despesa global do serviço, fazendo o mesmo ou mais com menos pessoas, mas pagando mais a cada uma delas? como deixou de ter este último instrumento, dificilmente terá margem de gestão para fazer a proposta.
Sobre os números apresentados, não deixa de ser curioso como a forma de apresentação dos números continua a fazer diferença e a iludir – de acordo com o quadro, os grandes ministérios gastadores em pessoal são o ministério da administração interna e o ministério da educação e ciência. O ministério da saúde gasta menos em pessoal do que o ministério da defesa nacional e do que o ministério da justiça. Mas então a saúde não é onde gasta muito? e grande parte da despesa está em pessoas? a resposta é sim a ambas as perguntas, e razão pela qual as despesas com pessoal não aparecem aqui é porque para estas classificações, a transferência para o Serviço Nacional de Saúde é a fonte de pagamento dos salários do pessoa que trabalha no sector público da saúde, mas não aparece aqui porque é uma transferência; de modo similar, quando nas unidades de cuidados de saúde se paga a empresas que fornecem trabalho, a despesa não aparece em custos com pessoal, e sim em fornecimentos. Quando se fala em contenção das despesas com salários está-se a pensar apenas nas despesas com pessoal que integram o queadro III.5 deste documento de estratégia orçamental, ou em todas? se é em todas, não deviam ser apresentados os seus valores actuais e alvo para o futuro?
Momentos económicos... e não só 