Momentos económicos… e não só

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Linhas para o programa eleitoral do PSD+CDS (6).

Continuando nas garantias da coligação PSD + CDS, a quinta garantia é “as reformas na Segurança Social serão feitas por consenso e respeitarão a jurisprudência do Tribunal Constitucional. Lançaremos um novo programa ambicioso de redução da pobreza.”

Nesta garantia, há a mistura de dois aspectos diferentes, segurança social no aspecto pensões e segurança social acções contra  a pobreza. Vale a pena tratá-las de forma separada.

A discussão sobre a segurança social no campo das pensões tem aspectos penosos pela opacidade que os argumentos propostos possuem. Tanto do lado da coligação PSD – CDS como do lado do PS isso sucede.

Tentarei ilustrar a minha perplexidade com um exemplo tão simples quanto conseguir. Pensemos numa economia sem comércio, porque simplifica a exposição sem sacrificar nada de essencial da discussão. Esta economia tem apenas dois grupos de agentes económicos – trabalhadores activos e reformados. Os trabalhadores activos têm um rendimento ligado ao seu trabalho actual. Os reformados têm uma pensão cujo valor hoje resulta das contribuições dos trabalhadores activos.

Suponha-se que há 20% de reformados e 80% de trabalhadores activos, e que há 10 milhões de pessoas nesta economia fictícia, distribuída pelos dois grupos.

Esta economia produz globalmente um valor de 100 mil milhões de euros em remunerações. A situação é tão igualitária que todos que trabalham têm igual produtividade. A taxa de contribuição para a segurança social é de 20%. O que perfaz 20 mil milhões de euros para distribuir pelos reformados. Que sendo 2 milhões, faz com que cada reformado receba 10 mil euros ano.

Os trabalhadores ficam com 80 mil milhões de euros, como são 8 milhões, cada um recebe 10 mil euros ano.

O que sucede se o número de pensionistas aumentar para 4 milhões e o número de trabalhadores activos baixar para 6 milhões, mantendo-se uma população total de 10 milhões de pessoas.

O que sucede às pensões nesta economia fictícia? Vejamos algumas possibilidades.

a) se a produção baixar porque há menos trabalhadores activos, então haverá menos para distribuir por todos; mantendo-se a taxa de 20% de contribuições, os pensionistas vão receber menos. Os trabalhadores activos poderão receber mais mesmo com uma redução global da produção (uma vez que a produtividade por trabalhador até pode aumentar).

b) se a produção se mantiver, e taxa de contribuição for igual aos 20% iniciais, então o mesmo volume global arrecadado tem que ser distribuído por mais pensionistas, recebendo cada um menos.

c) se a produção de mantiver e se quiser garantir a mesma pensão de 10 mil euros ano, a taxa de contribuição terá que aumentar, mas passando para 40%, todos, pensionistas e trabalhadores activos, continuam a receber os mesmos 10 mil euros da situação inicial. A única diferença é que o salário líquido não acompanha a produtividade.

d) se a produção global baixar, e o sistema garantir aos pensionistas que vão manter o seu rendimento, a taxa de contribuição tem que aumentar para mais de 40% e trabalhadores activos vão receber menos em termos líquidos face à situação de partida.

A terceira situação mostra que apenas o aumento do número de pensionistas e a redução do número de trabalhadores activos não coloca um problema se houver a mesma produção global e houver uma redistribuição diferente.

Admitindo que no pior cenário a economia portuguesa irá estagnar e não reduzir a sua capacidade produtiva, a questão da sustentabilidade da segurança social é sobretudo uma questão de distribuição.

Gostava de conseguir avaliar as diferentes propostas no quadro desta economia simples e fictícia, para conseguir depois perceber os seus efeitos na economia complexa e real que temos.


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Conferencia “Afirmar o futuro”, promovida pela Fundação Calouste Gulbenkian

tem as apresentações disponíveis aqui (escolher a área “apresentações”). Sobre a sessão em que participei activamente, no campos das políticas sociais, alguns destaques e depois as respostas a perguntas do painel de comentadores que não foi possível dar na altura.

Da apresentação de Carlos Farinha Rodrigues: complexidade do sistema de prestações sociais deve ser substituída por uma simplificação e acesso com condições de recursos. Há uma penalização das famílias com crianças, de acordo com os dados tratados. A eficácia redistributiva das prestações sociais é baixa no panorama europeu.

 

Perguntas recebidas a propósito da minha apresentação:

1) deve existir quota de mercado para os operadores privados?  Resposta: há muitos e diferentes operadores privados na saúde (hospitais, medicamentos, farmácias, laboratórios, consultórios, etc). Não vejo motivo para limitar a quota de mercado – o desenho do sistema de saúde ou permite a sua actuação ou não permite, se permite então deverá deixar que tenham a dimensão justificada pelos seus méritos.

2) faz sentido criar uma semana de serviço cívico obrigatório? embora interessante conceptualmente, a proposta encerra um conjunto de dificuldades: como organizar? que resultados se podem obter de colaborações forçadas? qual o custo de tempo, articulação e capacidade de envolvimento para fazer funcionar bem? Dito isto, o papel dos cuidadores informais em termos de saúde da população é menos conhecido, nas suas características e determinantes, do que deveria ser e até podem existir oportunidades de intervenção interessantes.

 

Do painel de comentadores, surgiram várias questões, algumas pouco relacionadas com a apresentação, mas mesmo assim merecem uma resposta rápida (entre aspas a minha lembrança do que foi dito, não é citação exacta):

a) “Ter em conta os que não os podem comprar medicamentos por preço nenhum (…) Afinação das taxas moderadoras para serem compatíveis com o princípio da não exclusão. Manutenção do princípio da universalidade.” – de acordo, embora isso não tenha a ver com a dívida dos EPE como problema de gestão a ser resolvido como parte da procura da sustentabilidade do SNS.

b) “Importância da transparência e governança” – sem dúvida, embora seja de reconhecer que a transparência face à dívida dos hospitais EPE aumentou, com a publicação pela DGO dos valores mensais de dívida de forma regular.

c) “Saúde – duas grandes questões – envelhecimento e tecnologia como factores de crescimento”: ter em conta que o envelhecimento é mais um desafio de organização ao sistema de saúde do que um desafio financeiro, ao contrário dos desenvolvimentos tecnológicos.

d) “gestão da saúde – difícil de reformar devido ao nível de conflitualidade social. Melhoria dos instrumentos de gestão. Pessimismo – as propostas são radicais e de grande dificuldade. Reforma da gestão orçamental e o papel do ministério das finanças. Valorização do controle administrativo e burocrático em lugar de gerir de facto. Tendência de centralismo do Ministério das Finanças, tende a lidar mal com a autonomia.” – Aqui é de referir a diferença entre  a falta de incentivos para  uma boa gestão dos incentivos alinhados com criação de dívida. E no funcionamento recente do SNS a última parte materializou-se – tornou-se aceitável criar dívida, porque “alguém” a acomoda, até receber de forma extraordinária. Ambos os lados da dívida têm mais incentivo em deixá-la criar do que em ter uma melhor gestão que a evite, aproveitando de caminho alguma suborçamentação para vários hospitais.

e) “Não esquecer os valores por trás das políticas. Evitar a submissão aos constrangimentos financeiros. Voltar ao fundamental. Repensar a arquitetura financeira das políticas sociais.” – no caso da saúde, deve ser sempre claro que os objectivos assistenciais são…os objectivos, e as restrições financeiras são…as restrições. Nesse sentido, há uma submissão – não se pode fingir que se tem recursos ilimitados. Mas também não se pode apenas pensar em contenção de custos por contenção de custos.

f) “Este problema das dívidas é um problema recente. Exemplo do programa “pagar a tempo e horas”. Há um crescimento muito acelerado da dívida a partir de 2010, com ritmos de crescimento que dependem dos ritmos de regularização de dívidas; não esquecer que houve redução dos financiamentos do SNS nos últimos anos, financiamento está ao nível de 2006. Não é verdade que haja níveis elevados de despesa pública na área da saúde em termos relativos internacionais; não é um factor de grande desperdício de contas públicas e compara bem em termos de resultados.” – Aqui é preciso um pouco mais de cuidado. A geração de dívida vem pelo menos desde o final do século passado. Em 2005, com o reforço do financiamento para a saúde, e um acompanhamento “em cima” das contas dos hospitais houve um tempo de acalmia, até porque os hospitais EPE puderam ir usando o seu capital inicial para gastarem acima das receitas. Mas no Outono de 2009 já se faziam sentir as primeiras pressões para trazer ao conhecimento públicos a acumulação de dívidas. O valor superior a 3 mil milhões de euros que surge no final de 2011 (segundo o então presidente da ACSS) não foi certamente gerado em apenas dois anos. Mais razoável é pensar que foi sendo acumulado ao ritmo de 400 a 500 milhões de euros por ano, sem que tenha surgido nas contas do Estado por via da separação dos EPE – apenas contabilizados pelo que era a transferência do Serviço Nacional de Saúde e não pelo que era a sua despesa real, incluindo dívidas à indústria farmacêutica. Para o futuro, a compressão dos últimos anos em termos de preços não pode ser permanente,  a pressão para despesa está presente e vai ter uma porta de fuga nas dívidas, que se não for controlada vai gerar problemas. Estancar o processo de criação de dívida, mais do que ter orçamentos rectificativos, é uma medida de sustentabilidade financeira do Serviço Nacional de Saúde.

g) ” Deixou-se degradar o investimento em saúde.” – situação sobre a qual sabemos surpreendentemente pouco neste momento. E que pode vir a ter consequências inesperadas, em termos de atendimento à população e em termos também financeiros.

h) “Regressar à política de saúde. Reconfigurar cuidados de saúde primários. Olhar para os cuidados continuados. Enquadrar o sistema em regras que levem à sua eficiência económica. Centralização no ministério das finanças não tem levado a melhoria. Não se pode fixar orçamentos de forma cega. Nem isso favorece responsabilização.”

 


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o guião da reforma do estado (take 2) – (15)

No tema quente da segurança social, não há grandes alterações, em termos de texto, mas encontra-se uma clarificação importante – quer-se passar a ter uma componente de capitalização explícita no sistema, bem como introduzir uma sensibilidade mitigada ao ciclo económico:

“Devem separar-se três planos nesta matéria. Por um lado, a “medida duradoura” que deve substituir a CES; por outro, encontrada essa “medida duradoura”, o fator de ajustamento anual das pensões para a sua atualização futura, garantindo a não redução em anos mais difíceis e a contenção nos anos melhores; e, por fim, a questão da reforma para o futuro, essencialmente focada numa abertura que é voluntária e prudente, nas condições e nos termos, a um certo grau de capitalização no sistema. É, apenas, esta reforma para futuro que é abordada no presente guião. ”

Mantém-se a possibilidade de plafonamento (valor máximo de pensão que o estado pagará, mas que terá de ter contrapartida nas contribuições de altos rendimentos, senão é mais “imposto” redistributivo, os detalhes da proposta deverão vir a esclarecer).

 

 


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Segurança Social – Documento de Estratégia Orçamental

No campo da segurança, o primeiro aspecto é desde logo a redução do valor real (e nominal nalguns casos) do valor das pensões.

Sendo as pensões uma das despesas sociais com maior volume financeiro, não é surpreendente observar que também aqui houve a imposição de medidas. No entanto, será importante que esta área seja tratada com cautela – para a grande maioria dos pensionistas, a alteração das suas pensões é uma redução de rendimento sem praticamente possibilidade de ajustamento no seu comportamento. A incerteza lançada sobre uma faixa etária idosa tem custos psicológicos imensos para esta.

A área seguinte de intervenção é da verificação das condições de acessos aos benefícios, ou seja, combater o uso abusivo do actual sistema de prestações sociais. Neste campo da monitorização, a simplicidade do sistema é o melhor amigo de uma boa monitorização. Tal como uma integração de sistemas de informação. A preocupação expressa centra-se numa aplicação mais alargada da exigência de condições de recursos e de regras. Há apenas que esperar que sejam regras sensatas, e que o custo de as aplicar não exceda o benefício delas resultante (aspecto que às vezes não é assim tão claro na esfera da decisão pública).

 

O terceiro eixo de actuação está na reforma dos sistemas de prestação de desemprego. Só o serem “sistemas” e não “sistema” soa a complexidade, e logo a potencial para desperdício e abuso. As medidas a adoptar devem ter em mente um objectivo: fomentar uma entrada mais rápida no mercado do trabalho, no que esta possa ter de decisão do cidadão. Esta é uma das áreas onde mais se tem feito trabalho de investigação em Portugal. Como porta de entrada para esse conhecimento, sugiro o artigo de Pedro Portugal “Unemployment Duration in the Portuguese Labour Market“.

(uma lista mais completa dos trabalhos de Pedro Portugal sobre o mercado de trabalho português pode ser encontrada aqui, e através dos seus co-autores e referências chega-se rapidamente à activa comunidade portuguesa de economistas do trabalho, para quem tiver uma via mais analítica)