Sobre a discussão dos recursos do Estado no documento da reforma do Estado, o melhor mesmo é referenciar a discussão feita por Miguel Pina e Cunha e pelos seus comentadores, que coloquei há pouco tempo neste blog (aqui e aqui).

Adicionalmente, é feita uma referência ao investimento nos meios de combate à corrupção – a questão é porque é diferente no Estado face às empresas? O Estado tem um recurso que não está presente nas empresas – o seu poder coercivo, que motiva uma “procura” e uma “oferta” da sua utilização. E é aqui que a burocracia enquanto organização procura ter uma actividade disciplinadora com princípios claros de actuação, em lugar de deixar a utilização desse poder coercivo ao maior preço que seja oferecido.

Na secção 1.5 entitulada “Consensos para uma política de Administração Pública” surge a proposta de incluir na Constituição da chamada “regra de ouro”, o que não deixa de ser curioso do ponto de vista de coerência do discurso sobre instrumentos de política económica. Enquanto anteriormente, é realçada a importância de (re)ganhar soberania económica, esta proposta o que faz é retirar instrumentos – nomeadamente o orçamento do Estado. Do ponto de vista político, é natural que faça diferença saber se temos menos instrumentos porque existe um plano de resgate financeiro acompanhado pelos credores internacionais ou se temos uma regra constitucional auto-imposta. Do ponto de vista económico, a diferença é menos clara, e se a vigilância da regra de ouro for menos credível que o acompanhamento por entidades externas, como restrição esta segunda opção é menos forte.

A importância de evitar asneiras com a despesa pública é justificadora de uma regra com forte poder, mas em que seja difícil encontrar e usar excepções – e se for algum dia for introduzida na Constituição uma regra deste género, quero saber como se impede a sua violação, e o que sucede se não for respeitada essa norma. Por exemplo, se houve défice acima do permitido pela regra, deixam-se de pagar salários? Deixam-se de pagar pensões? Toda a despesa pública é reduzida proporcionalmente para respeitar a regra? Pode-se escrever a regra em termos de défice e fazer com que a variável de ajustamento sejam os impostos? Etc.

Logo de seguida à questão de uma regra constitucional, começa-se a discussão de aspectos de organização interna do Estado, no caso de gestão de recursos humanos, o que torna complicado perceber o encadeamento da discussão e a lógica geral do documento.

Na secção 1.4 é discutida a carga fiscal em relação à despesa pública. A principal ideia retomada é a de descida do IRC para promover investimento e emprego.

Há aqui três aspectos centrais que têm de ser muito mais claros.

Primeiro, o papel da descida do IRC – sem mais informação sobre como é que se estimam os efeitos anunciados, pode mesmo ser contrária aos objectivos anunciados, de um ponto de vista de eficiência de funcionamento da economia e não apenas de redistribuição dentro da sociedade. Voltarei provavelmente a este tema mais tarde, e já o foquei num post anterior (aqui): “sobre a alteração do IRC será extremamente útil e de esclarecimento para todos que o Governo publique um conjunto de quadros simples indicando, por classe de dimensão de volume de negócios, quais os benefícios retirados, e por sector de actividade. É que se em abstracto a ideia considerada boa é a de dar recursos para investimento às empresas, deve-se saber quais as empresas que mais beneficiam potencialmente, por classe de dimensão da empresa e por sector de actividade. Gostaria de confirmar que beneficiam mais as pequenas e médias empresas em sectores que produzem bens transaccionáveis, as mais sensíveis a não terem acesso a fundos para o seu desenvolvimento, do que as grandes empresas em sectores de bens não transaccionáveis e protegidos.”

Segundo aspecto, há uma discussão sobre carga fiscal e valores médios de tributação enquanto para avaliar os efeitos de distorção sobre a economia interessa sobretudo os valores marginais de imposto. A análise deverá ter uma componente relativa aos efeitos de eficiência, e não apenas referente aos efeitos de distribuição.  Um exemplo muito simples, com tributação sobre salários: suponha-se um vencimento mensal de 1000 euros. Comparem-se duas estruturas de tributação: uma tem uma taxa única de 24%, qualquer que seja o nível de rendimento. Origina uma receita fiscal de 240€. Uma outra estrutura fiscal, tem uma taxa de 0% na parte do salário até 600 euros, e uma taxa de 80% na parte do salário acima de 600 euros. A receita fiscal obtida é de 240€. Ou seja, ambas as opções dão a mesma receita média, logo a mesma carga fiscal média mas vão gerar distorções distintas. Suponhamos que a esta pessoa é proposto um aumento de trabalho remunerado a 100€ mais por mês – no primeiro caso, receberá líquidos 76€ pelo trabalho adicional, no segundo caso receberá 20€ – o interesse em aceitar esse trabalho adicional é muito menor no segundo caso.

Terceiro aspecto, é dito que é pertinente reduzir a carga fiscal para acentuar o crescimento económico, mas não é dito qual o mecanismo económico pelo qual se espera que esse efeito apareça, e sem o conhecer não é possível dizer se apenas baixar carga fiscal terá algum efeito – o que nos remete de algum modo para o segundo aspecto apresentado anteriormente, que taxas provocam que distorções? Sem esse conhecimento, é fácil ter resultados inesperados. Retomando o exemplo acima, aumentar a zona de isenção (de 600 para 750 euros, digamos) e aumentar a taxa de imposto na zona não isenta para manter a receita fiscal constante, levaria a taxa marginal para perto dos 100% (96% mais exactamente), pelo que não seria feito qualquer esforço individual para fazer crescer o produto em 100€ de remuneração dado que apenas 4€ ficariam para o agente que desenvolveu esse esforço adicional.

O primeiro capítulo do documento é pouco interessante. Procura fazer uma revisão da situação actual, mas sem recurso a informação quantitativa. A opção é lícita, até certo ponto. Importa conhecer e dar a conhecer alguns números para que cada leitor possa fazer o seu juízo. O equilíbrio entre a afirmação política e o facto técnico também deveria ser procurado. Há afirmações que são do domínio político, enquanto outros aspectos são factos técnicos. A distinção poderia ter sido facilmente feita indicando-se em nota de pé de página links para documentos ou fontes de dados que corroborem as afirmações realizadas. Como exemplo, não teria dado grande trabalho introduzir referências à informação constante dos documentos de execução orçamental (ver aqui) para suportar as afirmações sobre as componentes mais importantes da despesa pública.

A discussão sobre as medidas chumbadas pelo Tribunal Constitucional  (p.14) mistura os aspectos de curto prazo com as decisões de longo prazo. No curto prazo coloca-se a questão dos cortes salariais, mas se a intenção é terem uma natureza de longo prazo, ou se é pretendido que a possibilidade de redução salarial seja um instrumento de gestão da despesa pública numa perspectiva de longo prazo, então a introdução do tema de revisão constitucional deveria ser explicitamente feita. Pode até ser que as condições políticas não permitam fazer essa revisão constitucional. A mistura de aspectos de curto e longo prazo é porém pouco útil para organizar a discussão.

Mais importante é a discussão do que decorre das nossas obrigações internacionais por se estar dentro da zona euro. É colocado destaque na ideia de que em breve vamos readquirir a soberania perdida. Na verdade, do ponto de vista da condução das políticas económicas, essa soberania será mais ilusória do que real, uma vez que a dívida não desapareceu, e ter-se-á que procurar os mecanismos que permitam o seu pagamento. Envolverá mecanismos de compromisso do Estado para não voltar a entrar num processo de despesa excessivo, e envolverá uma gestão cuidada dos processos de financiamento do Estado.

E aqui surge um dos primeiros pontos em que é de exigir uma reflexão adicional. O discurso adoptado no documento está essencialmente preso à ideia de que só podemos ter o Estado que temos capacidade de pagar. Esta é uma ideia pouco motivadora. Mais interessante, a meu ver, será perceber como é que o Estado se pode organizar de forma a que cumprindo as funções que a sociedade pretenda que tenho promove e estimula o crescimento económico e o desenvolvimento social. É diferente ter que pensar um Estado que se mete dentro de uma restrição orçamental, como objectivo, de um Estado que se tenha por objectivo cumprir funções embora sujeito a uma restrição orçamental.

Hoje tinha planeado entrar numa análise mais de detalhe do guião. Só que as reacções ao próprio documento criam-me alguma confusão.

Consigo arrumar essas reacções em três categorias

a) as propostas serem demasiado vagas.

b) as propostas serem fora de tempo.

c) as propostas serem “velhas” em grande medida.

Vejamos cada uma destas reacções – as propostas serem demasiado vagas, dando-se como exemplo o documento do FMI do início do ano. É certo que as propostas apresentadas no guião não são de detalhe. São ideias, não propostas concretas. Esta observação, sendo verdadeira, parece-me pouco útil. Se houvesse propostas muito detalhadas, então o documento não teria uma dimensão legível, e facilmente se diria que não há uma visão de conjunto. Na versão actual, não é inteiramente clara qual é essa visão de conjunto, mas num documento de 900 páginas, como seria pelo menos a dimensão caso cada ideia fosse desenvolvida adequadamente, certamente ficaríamos perdidos.

A este respeito, uma das reacções que ouvi na rádio imputada a um partido da oposição, que se apresente uma proposta legislativa no parlamento para discussão, é que me parece despropositada. É demasiado tarde, e no Parlamento há uma componente de discussão política pura em que a liberdade de pensamento de cada lado fica claramente limitada pelo posicionamento político e pela necessidade de falar para a televisão. Há um trabalho técnico a ser feito antes disso, e uma necessidade de ouvir a população nalguns casos que torna desejável um processo mais longo, de consensualização, antes de chegar ao Parlamento. Sem menorizar o papel do Parlamento, há momentos e discussões em que se torna desejável ter um processo de discussão prévio a esse passo. A reforma do Estado é para mim uma dessas discussões. Mas deixemos a componente política para os comentadores respectivos.

Não se deveria esperar que o guião da reforma do estado fosse a resposta a todos os anseios de todos os portugueses. Mas que constitua um ponto de partida para uma discussão séria. A reacção de que são ideias vagas é uma forma de fugir a essa discussão. Cabe ao Governo agora apresentar ideias concretas para cada área, e aos outros partidos políticos e à sociedade comentar, melhorar e apresentar alternativas. O erro será pensar que a reforma do Estado se esgota nesta apresentação do guião. No entanto, a esmagadora maioria das reacções parecia esperar que este documento fosse a palavra final. Caso em que acusariam o Governo de autismo muito provavelmente. A pergunta que deve ser colocada é diferente: este guião impede que se inicie um processo de discussão, primeiro geral, e depois particular, sobre a extensão da intervenção do Estado? para mim a resposta é não.

A mensagem implícita que encontro nesta reacção de vacuidade é a incapacidade que temos como sociedade de preencher objectivamente esses campos, talvez porque na verdade gostamos do Estado como está, no que faz, só queríamos que ele custasse menos. Mas isto é basicamente preguiça de fazer o trabalho de perceber porque temos intervenção do Estado em cada área (que problema resolve?) e quais as alternativas possíveis.

A segunda reacção, as propostas serem fora de tempo. Era desejável que estas ideias tivessem sido apresentadas antes, no início da legislatura? claramente. Era bom que tivessem sido apresentadas pouco depois de o ano passado se ter falado no assunto? sem dúvida. Estava a ficar desesperante os sucessivos adiamentos da sua apresentação por Paulo Portas? obviamente. Mas isso é passado, adianta pouco dizer que se deveria ter apresentado mais cedo. Significa apenas que não devemos perder tempo a discutir o tempo de apresentação, e passar a dar consequências a esta apresentação do guião. A menos que nem Governo nem oposição nem sociedade como um todo estejam na disposição de realmente fazer a reforma do Estado. Pode ser que o guião seja apenas para “entreter” a troika até junho de 2014. Só que esse tipo de “jogo” normalmente acaba mal. Apesar de haver os que dizem que este é um problema político, há uma realidade económica que não desaparece. Lamento.

A terceira reacção, as propostas serem em grande medida conhecidas e não trazerem nada de novo. Também aqui não discordo particularmente. Há aqui e ali algumas ideias não exactamente novas mas mais clarificadas. Na verdade seria complicado ter ideias completamente novas em todas as áreas. É possível ter ideias novas – eu, pelo meu lado, gostaria que se criasse um grupo de implementação da reforma liderado por um holandês, e tendo na sua composição um irlandês e um alemão. Apenas pela eficácia que normalmente conseguem introduzir no processo de concretização. As ideias podem não ser novas, e na verdade eu prefiro deixar a inovação toda para o processo de fazer acontecer. Fazer acontecer significa aqui, discutir, definir as medidas, fazer as escolhas, e dar seguimento em termos de implementação.

Juntando tudo, as reacções até agora parecem-me pouco úteis para fazer progredir a discussão, concordando-se ou não com o conteúdo do documento. A principal falha do documento acaba por ser igual à principal falha das reacções: como é decidimos que alterações fazer no Estado e como é que as colocamos em prática? Para não ser acusado de não ser coerente com estas perguntas, remeto para o final do post passado, como ponto de partida: cada secretaria de estado indicar em que medida o guião lhe diz respeito, com referência às perguntas

a) qual é o problema em causa que justifica a intervenção do Estado? (a existência da secretaria de Estado, o que é que ela resolve (não o que faz…)?

b) em que medida o funcionamento actual permite atingir esse objectivo (eficácia)?

c) em que medida há opções alternativas para atingir esse mesmo objectivo?

d) qual dessas alternativas é a que tem menor custo (social, económico, etc.) de atingir o objectivo proposto?

e) que mecanismos de monitorização e aperfeiçoamento vão ser adoptados depois de escolhida a opção?

f) qual o processo de aplicação da opção proposta?

(isto é um pouco repetitivo, é falta de ideias novas, espero que sejam vistas como concretas e ainda a tempo de serem aplicadas)

ps. continua segunda-feira…