De seguida, surgem dois aspectos que serão desenvolvidos posteriormente, “democratizar a autonomia das escolas” e “desenvolver uma política de maior contratualização com as IPSS”.

Embora tenham aparência de maior mudança face ao que actualmente é feito, não se coloca aqui em questão qualquer das funções do Estado, apenas como se organiza para dar resposta às funções que dele se espera. Não há por isso uma verdadeira proposta de reforma das funções do Estado, apenas do modo como se organiza.

Tal como noutras áreas as perguntas cruciais não são respondidas aqui, porque é bom democratizar a autonomia das escolas? A que problema responde? O que justifica que seja a melhor opção?  (a parte final do respectivo parágrafo sobre a “opção pública pela exigência” não me parece ter qualquer relação com a parte inicial, mas enfim…)

As mesmas perguntas podem ser realizadas a propósito da ligação com as IPSS, qual o objectivo da presença do Estado na área social? Porque é a contratualização com as IPSS a melhor solução disponível?

Até pode suceder que a resposta seja a implícita nas propostas sumariamente apresentadas, mas sem explorar as alternativas fica a sensação de que essa análise comparativa não foi feita, e que se foi atrás de ideias estabelecidas (e que podem ter ou não base factual de suporte).

O próximo tópico é o da eficiência e reforço da transparência. Sobre o reforço da transparência seria de esperar alguma informação mais sobre a situação actual, e sobre o papel que a CADA tem desempenhado (ou não). Sobre a eficiência, para que se possa falar tecnicamente sobre o aumento da eficiência há que definir o que se entende pelo conceito – assim de repente, e apenas usando noções económicas de eficiência, consegue-se pensar em três níveis: eficiência tecnológica – em que se procura garantir que não há desperdício de utilização de recursos; eficiência tendo em contas os valores dos recursos disponíveis, em que de dentro das opções que não tem desperdício se procura escolher a que tem menores custos globais, e por fim, de dentro dessas escolher o nível de actividade que maior valor social gera. São níveis sucessivos de eficiência, e implicam diferentes actuações (cumulativas frequentemente). Urge clarificar que mecanismos serão usados para alcançar cada nível de eficiência, por exemplo.

Sobre a simplificação de procedimentos, em concreto licenciamentos, a referência no capítulo 2 do documento “Um estado melhor” levanta a necessidade de responder a algumas perguntas: porque foram criados esses licenciamentos em primeiro lugar? Se correspondem a uma defesa contra abusos de algum tipo, então é preciso perceber e argumentar que alternativas defendem melhor contra esses abusos.

A alternativa é essas regras terem surgido como resposta a pedidos de protecção de alguns agentes económicos face a outros, e nesse caso há que perceber se essas protecções e licenciamentos têm como resultado “rendas excessivas” para alguns ou se têm outros efeitos.

Quase na mesma linha, a questão da Justiça. Aqui continua a espantar-me o ênfase na fé dos códigos – apesar da leitura do Memorando de Entendimento com a troika sugerir que existe sobretudo um problema de aplicação e decisão céleres da legislação existente, a resposta destes últimos dois anos foi a tradicional, refazer códigos.  Falta explicar como e porquê os novos códigos vão alterar a forma de trabalhar na Justiça, e como tal se irá reflectir de forma positiva no funcionamento da sociedade.

Ainda no capítulo 2 é dedicado um parágrafo à política de concorrência e seu reforço. Se olharmos bem, é fácil ver que a política de concorrência em si mesma não corresponde a nenhuma reforma do Estado – não redefine as funções do Estado, não altera a sua organização interna, não influi nas suas relações com a Sociedade.

Uma política de concorrência mais activa muda, espera-se, a forma como o sector privado actua. A menos que se queira dar maior peso à intervenção da Autoridade da Concorrência no campo dos auxílios do Estado e à participação de entidades públicas em mercados privados. Essa sim seria uma discussão que traria alguma novidade, mas duvido que seja o sentido da referência à política de concorrência neste guião da reforma do Estado.

O capítulo 2 tem como título “Reformar é diferente de cortar”, que tem explicação dois parágrafos abaixo – “os cortes na despesa do Estado são instrumentos necessários à reforma do Estado, mas não são a sua finalidade”. Não percebo  muito bem, os cortes da despesa resultam de uma restrição global de recursos ao que o Estado pode gastar, logo não são instrumento e sim restrição. Os instrumentos terão de ser os mecanismos pelos quais a redução de despesa pública se torna permanente para conseguir respeitar a restrição de recursos existente.

Sobre a componente conceptual deste capítulo, uma forma de organizar o pensamento e estruturar a discussão é considerar três áreas:

a)    funções do Estado

b)   forma de organização interna do Estado

c)    forma do Estado se relacionar com a sociedade

É que a frase “Reformar o Estado, é criar condições institucionais para um padrão de finanças públicas saudáveis” não é clara – o que é criar condições institucionais? Para um padrão de finanças públicas saudáveis? Mais uma vez este padrão é uma restrição a ser respeitada, não é um objectivo. Ter finanças públicas saudáveis não é uma função do Estado, não é uma forma de organização interna do Estado, e não é uma forma do Estado se relacionar com a Sociedade. É uma limitação ao que se pode fazer em cada uma destas linhas.

Antes de prosseguir a discussão, o Governo tem que clarificar conceitos e níveis de discussão.

Por exemplo, nas medidas / intenções enunciadas logo de seguida:

1 – continuar a privatizar – funções do estado ou organização interna, conforme se trate do Estado deixar de ser responsável por algum tipo de prestação de serviço, ou organização interna, caso continue a manter as mesmas responsabilidades perante a sociedade mas escolha uma forma diferente de as assumir

2 – inovar na escolha dos dirigentes  – organização interna

3 – racionalizar as suas entidades – organização interna

4 – ganhar eficiência – organização interna

etc…

Curiosa ainda a perspectiva inerente à frase “foram celebrados vários acordos com universidades para programas de formação de quadros e dirigentes da Administração Pública, sem encargos para o Estado” – só me vem à mente “if you pay peanuts, you get monkeys” – e não pode ser uma situação duradoura para ter formação de qualidade.

Sobre a discussão dos recursos do Estado no documento da reforma do Estado, o melhor mesmo é referenciar a discussão feita por Miguel Pina e Cunha e pelos seus comentadores, que coloquei há pouco tempo neste blog (aqui e aqui).

Adicionalmente, é feita uma referência ao investimento nos meios de combate à corrupção – a questão é porque é diferente no Estado face às empresas? O Estado tem um recurso que não está presente nas empresas – o seu poder coercivo, que motiva uma “procura” e uma “oferta” da sua utilização. E é aqui que a burocracia enquanto organização procura ter uma actividade disciplinadora com princípios claros de actuação, em lugar de deixar a utilização desse poder coercivo ao maior preço que seja oferecido.

Na secção 1.5 entitulada “Consensos para uma política de Administração Pública” surge a proposta de incluir na Constituição da chamada “regra de ouro”, o que não deixa de ser curioso do ponto de vista de coerência do discurso sobre instrumentos de política económica. Enquanto anteriormente, é realçada a importância de (re)ganhar soberania económica, esta proposta o que faz é retirar instrumentos – nomeadamente o orçamento do Estado. Do ponto de vista político, é natural que faça diferença saber se temos menos instrumentos porque existe um plano de resgate financeiro acompanhado pelos credores internacionais ou se temos uma regra constitucional auto-imposta. Do ponto de vista económico, a diferença é menos clara, e se a vigilância da regra de ouro for menos credível que o acompanhamento por entidades externas, como restrição esta segunda opção é menos forte.

A importância de evitar asneiras com a despesa pública é justificadora de uma regra com forte poder, mas em que seja difícil encontrar e usar excepções – e se for algum dia for introduzida na Constituição uma regra deste género, quero saber como se impede a sua violação, e o que sucede se não for respeitada essa norma. Por exemplo, se houve défice acima do permitido pela regra, deixam-se de pagar salários? Deixam-se de pagar pensões? Toda a despesa pública é reduzida proporcionalmente para respeitar a regra? Pode-se escrever a regra em termos de défice e fazer com que a variável de ajustamento sejam os impostos? Etc.

Logo de seguida à questão de uma regra constitucional, começa-se a discussão de aspectos de organização interna do Estado, no caso de gestão de recursos humanos, o que torna complicado perceber o encadeamento da discussão e a lógica geral do documento.

Na secção 1.4 é discutida a carga fiscal em relação à despesa pública. A principal ideia retomada é a de descida do IRC para promover investimento e emprego.

Há aqui três aspectos centrais que têm de ser muito mais claros.

Primeiro, o papel da descida do IRC – sem mais informação sobre como é que se estimam os efeitos anunciados, pode mesmo ser contrária aos objectivos anunciados, de um ponto de vista de eficiência de funcionamento da economia e não apenas de redistribuição dentro da sociedade. Voltarei provavelmente a este tema mais tarde, e já o foquei num post anterior (aqui): “sobre a alteração do IRC será extremamente útil e de esclarecimento para todos que o Governo publique um conjunto de quadros simples indicando, por classe de dimensão de volume de negócios, quais os benefícios retirados, e por sector de actividade. É que se em abstracto a ideia considerada boa é a de dar recursos para investimento às empresas, deve-se saber quais as empresas que mais beneficiam potencialmente, por classe de dimensão da empresa e por sector de actividade. Gostaria de confirmar que beneficiam mais as pequenas e médias empresas em sectores que produzem bens transaccionáveis, as mais sensíveis a não terem acesso a fundos para o seu desenvolvimento, do que as grandes empresas em sectores de bens não transaccionáveis e protegidos.”

Segundo aspecto, há uma discussão sobre carga fiscal e valores médios de tributação enquanto para avaliar os efeitos de distorção sobre a economia interessa sobretudo os valores marginais de imposto. A análise deverá ter uma componente relativa aos efeitos de eficiência, e não apenas referente aos efeitos de distribuição.  Um exemplo muito simples, com tributação sobre salários: suponha-se um vencimento mensal de 1000 euros. Comparem-se duas estruturas de tributação: uma tem uma taxa única de 24%, qualquer que seja o nível de rendimento. Origina uma receita fiscal de 240€. Uma outra estrutura fiscal, tem uma taxa de 0% na parte do salário até 600 euros, e uma taxa de 80% na parte do salário acima de 600 euros. A receita fiscal obtida é de 240€. Ou seja, ambas as opções dão a mesma receita média, logo a mesma carga fiscal média mas vão gerar distorções distintas. Suponhamos que a esta pessoa é proposto um aumento de trabalho remunerado a 100€ mais por mês – no primeiro caso, receberá líquidos 76€ pelo trabalho adicional, no segundo caso receberá 20€ – o interesse em aceitar esse trabalho adicional é muito menor no segundo caso.

Terceiro aspecto, é dito que é pertinente reduzir a carga fiscal para acentuar o crescimento económico, mas não é dito qual o mecanismo económico pelo qual se espera que esse efeito apareça, e sem o conhecer não é possível dizer se apenas baixar carga fiscal terá algum efeito – o que nos remete de algum modo para o segundo aspecto apresentado anteriormente, que taxas provocam que distorções? Sem esse conhecimento, é fácil ter resultados inesperados. Retomando o exemplo acima, aumentar a zona de isenção (de 600 para 750 euros, digamos) e aumentar a taxa de imposto na zona não isenta para manter a receita fiscal constante, levaria a taxa marginal para perto dos 100% (96% mais exactamente), pelo que não seria feito qualquer esforço individual para fazer crescer o produto em 100€ de remuneração dado que apenas 4€ ficariam para o agente que desenvolveu esse esforço adicional.