Momentos económicos… e não só

About economics in general, health economics most of the time

Comentários ao Plano Costa Silva (13)

Deixe um comentário

Saltando um pouco a ordem de apresentação no Plano Costa Silva, o tema que comento hoje do Plano é referente à saúde.

O Plano Costa Silva, no que se refere à área da Saúde, fala em investimento no Serviço Nacional de Saúde (SNS), embora as medidas indicadas não digam realmente respeito ao SNS. É certo que a área da saúde não se limita ao SNS e que há espaço para iniciativas, no campo da recuperação económica, que envolvam atividades produtivas e de inovação associadas à saúde. Mas a compreensão do que é o Serviço Nacional de Saúde e qual o seu papel em Portugal é essencial para estabelecer um plano de ação que faça sentido no contexto do esforço de recuperação económica e definir como o SNS contribui ou pode contribuir, bem como beneficiar desse esforço.

O Serviço Nacional de Saúde tem duas dimensões essenciais. A primeira é a dimensão proteção, assegurar a proteção financeira dos residentes em Portugal face a despesas em cuidados de saúde. Este papel de proteção financeira significa que o SNS tem uma componente de recolha de fundos (via orçamento do Estado, ou seja, via impostos, como elemento dominante). Atua como um seguro público, contendo também elementos de redistribuição de rendimento. Esta dimensão do SNS responde ao que que nas discussões internacionais sobre sistemas de saúde é denominado “Cobertura Universal” de seguro de saúde. Não é uma dimensão que seja discutida ou aflorada no Plano Costa Silva, nem tem que o ser. Contudo, saber que ela está presente e que é essencial para justificar a existência de um SNS ajuda a compreender que os objetivos do Serviço Nacional de Saúde são principalmente ligados à proteção da saúde da população e não o desenvolvimento económico do país ou do sector da saúde ou dos grupos profissionais e/ou das atividades económicas na área da saúde. A contribuição do SNS para a recuperação económica deve ser vista como um benefício adicional que possa ser recolhido por melhor alcançar os objetivos de proteção da população. 

A segunda dimensão do SNS, e aquela que é mais facilmente e mais frequentemente identificada pela generalidade das pessoas, é a prestação direta de serviços de saúde à população, através das várias entidades que fazem parte do SNS neste campo da prestação de cuidados de saúde.

A prestação de cuidados de saúde em Portugal é feita por unidades do SNS e também por entidades privadas, sendo que dentro destas encontramos entidades com fins lucrativos (por exemplo, clínicas, laboratórios de análises, e os grupos de prestação com rede hospitalar, entre outros) e entidades sem fins lucrativos (por exemplo, as unidades de prestação de cuidados das Misericórdias).

O Serviço Nacional de Saúde na sua dimensão de proteção financeira recorre, no contexto português, à prestação de serviços por parte de entidades privadas. Os exemplos quantitativamente mais significativos estão na produção, distribuição grossista e dispensa de medicamentos (o circuito dos laboratórios e companhias farmacêuticas às farmácias comunitárias) e nos laboratórios de análises e entidades que realizam exames (em geral, meios complementares de diagnóstico e terapêutica). No campo dos cuidados continuados, é significativa a participação das instituições privadas sem fins lucrativos, em que sendo os serviços por elas prestados pagos pelo Serviço Nacional de Saúde fazem parte da cobertura e proteção dada pelo SNS ainda que não sejam instituições do SNS. Note-se que serviços prestados por entidades privadas mas pagos por outras fontes públicas como a Segurança Social, não são cobertura do SNS embora sejam parte do sistema de proteção social público. É possível ter cobertura de seguro público de saúde, assegurado pelo Serviço Nacional de Saúde. 

Creio que não está em discussão no Plano Costa Silva promover o desenvolvimento económico “centrado nas empresas” e na inovação através de uma reorientação da atividade prestadora com uma sua redução na componente pública e um aumento da atividade privada, com ou sem fins lucrativos. Ou seja, do Plano Costa Silva não resulta, e bem, a sugestão de reconfigurar o Serviço Nacional de Saúde na sua dimensão de prestação de cuidados de saúde.

Sendo assim, o que resta para discussão no âmbito do Plano Costa Silva, é como as atividades produtivas na área da saúde, definidas de forma ampla, e o Serviço Nacional de Saúde interagem. O aspeto que se torna aqui central é a aquisição de bens e serviços por parte das unidades do Serviço Nacional de Saúde que prestam cuidados de saúde à população. É desta forma, no modo o SNS organiza a prestação que faz de cuidados de saúde que poderá eventualmente contribuir de forma diferente do que sucede hoje para o crescimento das empresas portuguesas (ou pelo menos, com localização das suas atividades produtivas em Portugal). 

O primeiro elemento a ter em conta é que o desenvolvimento económico na área da saúde tem desde logo uma das limitações globais à economia portuguesa apontada noutro local do texto do Plano Costa Silva: a dimensão do mercado português. O crescimento de empresas privadas de base nacional só pode ser realizad considerando o mercado internacional como o relevante (mercado europeu, pelo menos; mercado mundial, desejavelmente). Muito dificilmente o SNS conseguirá dar dimensão (permitir aproveitamento de economias de escala) para que empresas nacionais tenham um crescimento sustentado e contribuam de forma visível para o desenvolvimento económico geral, além de, como anteriormente foi referido, não ser esse o objetivo do SNS. 

O mencionar, repetidamente, que o objetivo do SNS é procurar a melhor saúde da população, incluindo nesse objetivo considerações de equidade, é propositado Não será certamente aceitável que o SNS utilize um dispositivo médico, por exemplo, de qualidade inferior e preço superior a uma alternativa disponível apenas porque é produzido por uma entidade nacional (ou localizada em Portugal). Assim, o desenvolvimento de atividades de inovação na área da saúde é importante para a economia nacional mas não cabe ao SNS promovê-las com discriminação positiva que vá contra os objetivos centrais do SNS. A promoção direta da inovação e das atividades produtivas no setor da saúde deve ser feita no contexto de política industrial e não no contexto de política de saúde.

E tendo-se em vista o desenvolvimento sustentado de empresas portuguesas nesta área, é essencial que se pense em mercado europeu, que se trabalhe, a nível político, para igualdade de oportunidades para todas as empresas do espaço da União Europeia. Se se quiser defender a ideia de o SNS privilegiar as empresas portuguesas, que lhe vendem bens e serviços, então também se tem que aceitar que o mesmo tratamento preferencial a empresas domésticas possa ser feito por outros países. A capacidade de Espanha, França, ou Itália, por exemplo, darem “escala” às respetivas empresas nacionais é bastante superior à portuguesa, o que muito provavelmente faz com que um explícito enviesamento para empresas nacionais acabe por trazer mais dificuldades de crescimento de longo prazo às empresas portuguesas. É aliás revelador que os habituais exemplos de empresas portuguesas bem sucedidas na área da saúde sejam empresas que estão sobretudo no mercado internacional. Tal não é fruto do acaso. É resultado dos fundamentos económicos. 

Esta caracterização significa que o investimento no Serviço Nacional de Saúde deve ser guiado pelas necessidades e objetivos do SNS, e que o seu contributo para o desenvolvimento e crescimento de empresas portuguesas que apostem em inovação não resulta da criação de escala para que possam ser competitivas no mercado internacional.

É necessário pensar no SNS e na sua ligação ao tecido empresarial de forma diferente, do que tem sido e do que é proposto ainda que implicitamente no Plano Costa Silva.

A sugestão é pensar na relação das entidades do SNS com os seus fornecedores de um modo que ajude à identificação de oportunidades de inovação, que começando localmente possam, algumas pelo menos, alcançar escala internacional. Tal poderá suceder na prestação direta de serviços à população mas será muito mais provável que ocorra na criação ou aperfeiçoamento de bens e serviços utilizados por prestadores de cuidados de saúde (públicos ou privados). Por exemplo, um hospital ao identificar uma necessidade específica tem que ter disponíveis os mecanismos formais e de apoio que lhe permitam estabelecer uma relação com um ecossistema de inovação de base local ou próxima (universidades/centros de investigação) para encontrar uma solução para o problema encontrado. O desenvolvimento, inicialmente na esfera local, dessa solução poderá depois, através de instrumentos de política industrial, receber as condições necessárias para ganhar escala e operar no mercado internacional (vender a outros prestadores, públicos ou privados, de outros países essa mesma solução). 

O principal contributo do Serviço Nacional de Saúde está na identificação e eventual exploração de oportunidades de inovação e não no fornecimento de escala de longo prazo (que é limitada pela dimensão do país) ou na criação de “mercado protegido” (que seria prejudicial ser for uma estratégia seguida por todos os países).

Partindo deste princípio genérico, o passo seguinte é a definição de medidas concretas que permitam às entidades do SNS ter este papel. Sem preocupação de exaustividade, sugerem-se para discussão as seguintes propostas:

  1. Usar os processos de contratação pública (e privada) para desenvolver inovação. A natureza particular dos bens e serviços de saúde criam barreiras específicas, entre elas a informação sobre as necessidades que possam ser inspiradoras de inovação e a estabilidade de decisões de aquisição (para permitir o tempo de realizar a inovação). Os processos de contratação e aquisição de bens e serviços deverão ser conhecidos, regulares (estabilidade no tempo) e serem claros nas dimensões de inovação que permitem (não serem apenas determinados pelo preço mais baixo). A existência de plataformas de diálogo local sobre a evolução das necessidades sentidas pelos prestadores de cuidados de saúde e sobre as capacidades existentes nas empresas e nos centros de inovação será um elemento facilitador importante. A definição dos termos de contratação ou de aquisição de bens e serviços deverá ter em conta estes diálogos, sem contudo criarem mercados protegidos. As parcerias para a inovação entre prestadores de cuidados de saúde do SNS, empresas e universidades/centros de investigação poderá ser facilitada pela disponibilização de minutas de contratos tipo de parceria que reduzam os custos da sua elaboração (estes contratos tipo devem ser facilmente monitorizáveis e procederem a uma divisão dos ganhos de inovação que ocorram, não sendo obrigatória a sua utilização).
  2. Criação de apoio à formação de profissionais de saúde em investigação e desenvolvimento, tecnologia, evolução digital e empreendedorismo, na ótica de fornecer os conhecimentos necessários para a identificação de oportunidades, por um lado, e para uma adequada gestão das relações de parceria, por outro lado. Idealmente, deverá utilizar-se uma entidade existente para organizar esta iniciativa, sendo avaliada pelos resultados produzidos em termos de parcerias de inovação realizadas a três anos envolvendo profissionais que tenham participado nestas ações.
  3. Promoção de exercício anual de “horizon scanning” e elaboração de cenários a médio e longo prazo para a prestação de cuidados de saúde a nível global, divulgados dentro do sistema de saúde português, como serviço público de informação sobre a qual ideias possam ser desenvolvidas. Por exemplo, um primeiro exercício poderá ser sobre o papel da inteligência artificial na prestação futura de cuidados de saúde (promessas, becos-sem-saída, áreas desconhecidas, etc).
  4. Definir mecanismos que facilitem a inovação na área da saúde por parte de sectores tradicionais da economia portuguesa (por exemplo, mobiliário)
  5. Criar formas de divulgação e programas de apoio que vençam barreiras iniciais para levar a que inovações desenvolvidas no âmbito da saúde possam ter aplicações noutras áreas. 

Colocando a inovação no centro da relação do SNS com a atividade empresarial torna-se relevante conhecer como atualmente se caracterizam os vários potenciais intervenientes. Em particular, saber como as diferentes entidades do SNS pensam, se é que pensam, nas suas necessidades que requeiram elementos de inovação; saber como as universidades, centros de investigação, centros de incubação de novas empresas e empresas encaram estas relações; saber como as entidades públicas de apoio à inovação olham para a adequação dos instrumentos que disponibilizam, etc…

De momento, não existe, na medida do meu conhecimento, um ponto de consulta onde toda esta informação esteja recolhida e disponível para a definição das adequadas políticas públicas (no campo da inovação) e para a definição de estratégias dentro das unidades que fazem parte do SNS. Está atualmente em curso um trabalho sobre o que se entende por inovação em saúde por quem procura fazer essa inovação em Portugal, e que posicionamento têm tido diversas organizações nacionais. Os primeiros resultados deverão estar publicamente disponíveis em Outubro.[1]

Em conclusão, o Plano Costa Silva partilha da ideia genérica de que o sector da saúde é uma área de crescimento económico interessante para empresas de base portuguesa. Tem porém um equívoco central no papel que o SNS pode ou deve desempenhar. A principal recomendação ao Plano Costa Silva é que procure repensar, de forma inovadora, o modo como as entidades prestadoras de cuidados do SNS podem identificar e oferecer oportunidades iniciais de desenvolvimento de inovação. É necessário, em fases mais avançadas, que existam mecanismos facilitadores da internacionalização das empresas que sejam bem sucedidas nessa inovação. A pequena dimensão do mercado nacional é uma limitação a ser reconhecida desde o início.


[1] Estudo financiado pelo Nova SBE Health Economics and Management Knowledge Center, contando com a colaboração do Health Cluster Portugal.

Autor: Pedro Pita Barros, professor na Nova SBE

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa

Deixe um momento económico para discussão...

Preencha os seus detalhes abaixo ou clique num ícone para iniciar sessão:

Logótipo da WordPress.com

Está a comentar usando a sua conta WordPress.com Terminar Sessão /  Alterar )

Google photo

Está a comentar usando a sua conta Google Terminar Sessão /  Alterar )

Imagem do Twitter

Está a comentar usando a sua conta Twitter Terminar Sessão /  Alterar )

Facebook photo

Está a comentar usando a sua conta Facebook Terminar Sessão /  Alterar )

Connecting to %s