As negociações salariais entre os sindicatos médicos e o Governo (deveria ser o CEO do Serviço Nacional de Saúde (SNS) a conduzir?) têm sido um foco de tensão no SNS. Para quem segue há elementos que é difícil perceber, sendo que os vários aspetos que têm surgido na discussão pública terão impacto importante no funcionamento e nas contas do SNS. Exemplos de noticias sobre a evolução das negociações estão aqui(DN), aqui (FNAM) e aqui (jornal ECO). A posição da FNAM (em Setembro) está claramente expressa aqui.

Há três pontos que, neste momento, merecem atenção e onde deveria ser possível encontrar entendimento de princípio sobre o problema, para depois se procurar como avançar.

1. A alteração do horário semana de trabalho de 40h para 35h implica um aumento significativo de despesa e uma necessidade de contratação para que o SNS continue a manter constante a capacidade assistencial. Um exemplo simples ajuda a ilustrar: se houver 1000 médicos a trabalhar 40h por semana, a passagem para 35h por semana significa a necessidade de recrutar 5000h/35 = 142,86 médicos. A despesa que trará dependerá do nível salarial a que ocorrer o recrutamento. Só essa alteração será um esforço financeiro considerável e é um aumento salarial por hora relevante (ainda que seja reposição de situação passada).
2. A presunção de que é “natural” os serviços de urgência serem assegurados por um grande volume de trabalho em horas extraordinárias não é uma forma adequada de funcionamento dos serviços de urgência (aqui). Embora não seja clara a forma de resolver o problema, a solução terá provavelmente de incluir elementos diversos como equipas dedicadas (aqui) de forma a aumentar a produtividade (aumentar a capacidade de resolução de casos em condições de segurança para os doentes), recrutamento de profissionais – que se adicionam aos do ponto anterior, que eram apenas para manter a capacidade existente -, reformulação da forma de funcionamento da rede de hospitais com urgência aberta, e reforço de outras formas de primeiro contacto dos utentes com o SNS. É natural que algumas das soluções sejam objeto de negociação com os sindicatos. Não se pode esgotar aí a margem de gestão que cada organização (hospital, centro hospitalar ou Unidade Local de Saúde) necessita de ter para dar resposta às necessidades da população.
3. Ainda sobre o funcionamento dos serviços de urgência, tem sido referido ao longo dos anos o esforço que requere aos profissionais de saúde (reconhecido com as regras sobre a possibilidade de deixar de prestar esse serviço a partir de certa idade do médico). É por isso razoável, a meu ver, a proposta de pagamento diferenciado a quem faz (mais) horas em serviço de urgência. Em geral, contemplar a flexibilidade de opções de envolvimento com a correspondente diferenciação salarial, se levar a mais opções de escolha para os profissionais de saúde dificilmente será negativo para estes (podem sempre ignorar as opções adicionais). Constatando-se que o SNS tem dificuldade em atrair profissionais (e em reter os seus profissionais atuais), reduzir a flexibilidade na apresentação de opções é favorecer as entidades, que em Portugal e além-fronteiras, conseguem fazer propostas mais flexíveis.

Não é apenas o aumento salarial que está em causa, e os seus efeitos em termos de despesa permanente. Também o princípio de ser necessária mais diversidade de opções deverá fazer parte da discussão. E reconhecer as implicações dos resultados das negociações em termos de necessidades de contratação de mais profissionais, o que não será nem fácil nem automático. Temos, assim, enquanto “observador externo”, diversos pontos a acompanhar nas negociações (salários- efeitos preço, necessidades de contratação- efeitos quantidade, diversidade de contratos – efeitos de “incentivos” / enquadramento salarial para atingir objetivos).

As primeiras impressões sobre a proposta para o Orçamento do Estado para 2024, deixadas no Público. Sem prejuízo de uma análise mais detalhada nos próximos dias, em termos de documentos complementares, seria interessante que a DE-SNS apresentasse nas próximas semanas o orçamento do SNS – isto é, como a verba destinada ao SNS, acrescida de outras fontes de receita, como as taxas moderadoras, será utilizada.

Além do que está previsto para a área da saúde, e olhando para um aspecto muito particular, a proposta de orçamento do estado dá importância, e bem, a uma categoria de despesa que tem o risco de ser muito importante nos próximos anos – os juros pagos na dívida pública. Não tendo Portugal qualquer controle sobre a taxa de juro que paga nas suas emissões de dívida pública, a forma mais eficaz de acautelar subidas das taxas de juro na dívida pública é reduzir a dívida pública. Assim, a prudência que possa haver quanto a este efeito é avisada e desejável, dada a instabilidade internacional que se vai ter nos próximos meses (anos?).

E para uma discussão mais detalhada, sessão online dia 27 de outubro de 2023, ver aqui. (adicionado 14h00, 11/11/2023)

Tem sido evidente o caos criado pela recusa dos médicos em realizarem mais horas de trabalho extraordinário do que aquele que é devido, afetando dessa forma o funcionamento dos serviços de urgência no Serviço Nacional de Saúde, e gerando a necessidade de uma resposta de emergência.

A resolução deste problema não será fácil nem imediato, e sobretudo a solução imediata que seja encontrada não será provavelmente uma solução duradoura.

Quem olhar apressadamente para as notícias que circulam, daria a sensação que bastaria (?) ao Governo reatar negociações e aceitar aumentos salariais mais elevados para que o problema se resolvesse. Dificilmente esta é uma solução, e o risco de na pressão deste momento não se tomarem as melhores decisões é grande.

Como ponto de partida, se grande parte das urgências está a ser assegurada com recurso a trabalho extraordinário, e se há um limite de 150 horas anuais para os médicos terem de fazer esse trabalho extraordinário, deveria ter sido previsto, com tempo, que a sobrecarga de horas extraordinárias não se poderia manter indefinidamente, nem deveria ser o modo de funcionamento normal. Esperar que haja sempre disponibilidade de profissionais para trabalharem mais e mais não é uma boa forma de gerir os serviços.

Assim, qualquer solução deve partir do princípio de que as 150 horas de anuais em trabalho extraordinário deverão ser um recurso a ser usado em condições especiais, e não como parte do funcionamento base.

Há então que procurar soluções de natureza duradoura, que no caso das urgências devem ter três linhas – a primeira linha, a procura de serviços de urgência é a que deve ser, ou deverão ser facultadas outras respostas de acesso que reduzam a pressão sobre os serviços de urgência? A pergunta é sobretudo retórica, pois a resposta tem sido dada ao longo dos anos, de ser necessário reorientar o primeiro ponto de acesso para que não seja a urgência hospitalar. Face à falta de médicos de família nalgumas áreas do país, com destaque para Lisboa, é necessário encontrar soluções temporárias – e até existem propostas de grupos do SNS para o fazer, mas depois encontram o muro interno do SNS decorrente da aliança da burocracia e da indiferença. Entre melhor e mais contratação de médicos de família e reorganização, ainda que temporária, para dar maior capacidade de resolução de casos, deveria estar parte da resposta. Ainda neste campo, seria bom saber se a experiência piloto na zona da Póvoa do Varzim / Vila do Conde está a ser bem sucedida (está aqui o anúncio, não encontrei informação sobre os resultados). 

A segunda linha é a, também frequentemente falada, criação de equipas de urgência dedicadas. Mais uma vez, aqui não se percebe bem qual o argumento técnico para não serem utilizadas, e não creio que fosse especialmente complicado definir e colocar em ação com rapidez, usando a experiência já existente nalguns hospitais. E dando depois o tempo necessário para uma estruturação do recrutamento e treino de mais equipas de forma mais generalizada. Em Janeiro de 2023, essa possibilidade foi colocada, mas não teve aparentemente sequência em termos de ação. Estas equipas terão maior capacidade de resolução, e são potencialmente menos perturbadoras da atividade normal do hospital.

A terceira linha de intervenção imediata, o tão falado funcionamento em rede, coordenado pela DE-SNS. A este respeito, o comunicado da DE-SNS, de 07 de outubro de 2023, disponível aqui, é lacónico, e não aparenta ter encontrado soluções concretas. Ou se as houve, não foram anunciadas neste comunicado. A intervenção da DE-SNS parece ser mais uma de “magistério de influência” do que “decisão executiva”. Mas mesmo sem os (famosos) estatutos (“missing in action”, não se sabe se realmente existem ou não, e se sim o que serão), seria útil que houvesse um sinal político de força à DE-SNS para tomar decisões executivas de coordenação da rede.

No meio desta complexidade, será de evitar criar mais problemas. Aceitar, como parece ter sido o caso segundo os meios de comunicação social, que o horário base dos médicos passa de 40h para 35h por semana significa, aritmeticamente, a necessária de recrutar 1/8 face ao existente de médicos hoje, só para manter o que está a ser feito. Não parece que possa ser realizável nas próximas semanas. A menos que o que um diz não é o que outro ouve (ou quer ouvir). Já agora seria interessante ter a atualização da informação no portal da transparência do SNS sobre as horas extraordinárias, em que acordo com a informação disponível no portal a última atualização foi feita a 26 de setembro de 2023 16:00, mas os dados mais recentes referem-se desde há muito tempo a 2017 (será que a rotina de atualização automática dos dados não está ela própria atualizada?)A discussão da semana de trabalho terá de ser feita num contexto de discussão para tempo longo. E se é certo que as negociações entre sindicatos e Governo terão de ser retomadas (deveria ser a DE-SNS a conduzir as negociações com os profissionais do SNS?), pelo menos que cada parte siga uma regras simples “só prometer o que pode cumprir, cumprir o que prometer”.

Aviso: este não é um texto sobre a atual crise das urgências e sim sobre aspectos do sistema de triagem nas urgências que poderá não ser conhecido, apesar de ter efeitos sobre os doentes que procuram o serviço de urgência.

A European Association of Health Economics tem a decorrer um seminário europeu, todas as semanas, terça-feira à hora de almoço (12h30 – 13h30 de Portugal). 

Na passada terça-feira, 03 de outubro, Simone Ferro, da Università degli Studi di Milano Statale, apresentou um trabalho (conjunto com Chiara Serra) sobre o funcionamento das urgências, em concreto sobre o processo de triagem. Usando dados de episódios de 9 hospitais italianos, encontrou um efeito em que a triagem tem mais probabilidade de atribuir uma situação de menor prioridade no início dos turnos dos profissionais que estão a fazer triagem. Ao longo do tempo do turno, vão-se tornando menos exigentes para atribuir maior prioridade. Este efeito acaba por ter consequências, pois tendo menor prioridade não só esperam mais como são tratados como tendo condições menos graves. Acabam por regressar ao hospital mais frequentemente nos meses que se seguem. A triagem inicial, segundo os autores, influencia também a atenção que os médicos dão a esses doentes.

Os autores não distinguem se este efeito se deve a cansaço criado pelo tempo que se está no turno, se decorre do cansaço de ver um número crescente de casos ao longo do turno, ou se resulta da comparação de cada caso em triagem com os recentemente observados.

Não sei se este efeito também está presente, ou não, nos hospitais portugueses, e seria bom conhecer, pois ter melhor ou pior tratamento não deverá ser dependente do momento a que se chega ao serviço. A existir este efeito, significa que alguns casos poderão ser erradamente classificados como menos graves, ou seja, verdes e azuis, os tais que se quer deixar de atender nos hospitais. Para aperfeiçoar o processo de admissão à urgência hospitalar, além de rever o algoritmo de triagem, talvez seja relevante conhecer se este tipo de efeitos também existe. A informação necessária, recolhida por rotina nas admissões de episódio de urgência, provavelmente é já recolhida, mas não usada para gerar conhecimento que motive mudanças no funcionamento dos serviços. Fica a sugestão de que algum centro hospitalar com serviços de urgência com grande afluência faça esta, e eventualmente, outras “perguntas” aos dados que tem, e consiga depois ter a capacidade de aproveitar esse conhecimento para melhorar o serviço que presta à população. 

Neste caso, consoante o motivo para a fadiga durante o processo de triagem, se este efeito estiver presente, diferentes estratégias podem ser adoptadas, desde turnos mais curtos a pausas coordenadas dentro das equipas, a maior apoio de instrumentos que contrabalancem o efeito.

Após uma interrupção de vários meses, é tempo de voltar ao Observatório da dívida dos hospitais EPE. Mais exatamente, voltar à evolução dos pagamentos em atraso. No último texto sobre o tema, no início do ano, havia uma esperança de que algo mudasse este ano. Para essa esperança concorriam quatro elementos. Primeiro, iniciou funções oficiais em janeiro de 2023 a nova Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde (DE-SNS), embora estivesse nomeada desde o Outono de 2022 (e por isso, calculo que estivesse a preparar o arranque das suas atividades). Segundo, no final de 2022 as regularizações extraordinárias anuais (nada como um certo paradoxo de termos) levaram ao valor mais baixo no stock de pagamentos em atraso dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SNS) em vários anos. Terceiro, a verba para o SNS no Orçamento do Estado para 2023 teve, pelo segundo ano consecutivo, um reforço considerável. Quarto, o Governo procurou que instrumentos de gestão como planos de atividades e orçamento estivessem aprovados o mais depressa possível, idealmente até a estarem aprovados antes do início do ano a que dizem respeito (quebrando dessa forma um hábito antigo). Estes quatro fatores em conjunto deveriam ter introduzido alguma mudança no funcionamento do SNS, na gestão dos hospitais em particular, fazendo com que o crescimento dos pagamentos em atraso que regularmente se verifica desde 2015, em termos da sua dinâmica mensal, começasse a ser resolvido. Não seria de esperar que houvesse uma alteração brusca e passasse a crescimento zero, mas pelo menos que se notasse um desacelerar desse crescimento. 

Ora, o que os dados da Direção-Geral do Orçamento demonstram é que nada mudou. Apesar da “limpeza” do passado em grande medida, apesar do reforço considerável dos fundos para o SNS, se alguma coisa sucedeu foi um acelerar da despesa hospitalar, com o crescimento dos pagamentos em atraso ao ritmo histórico próximo dos últimos anos. Ou seja, o aumento de verba para o SNS despareceu rapidamente, e nem se pode dizer que tenha sido por aumento das remunerações dos médicos, uma vez que essas negociações não levaram (ainda) a decisões.

Também ficou claro destes primeiros oito meses do ano (os dados publicados são referentes a agosto de 2023) que a DE-SNS teve vários motivos de preocupação e várias intervenções, nenhuma delas aparentemente para alterar esta evolução, pelo menos no curto prazo. O risco de não ter havido esforço, claro e que fosse sobretudo visível para os hospitais do SNS, no sentido de começar a eliminar esta “má tradição, é que a generalização do pagamento por capitação (ajustada ao risco, isto é, às necessidades previsíveis da população) acabe por não ter qualquer efeito prático. Se há sempre a possibilidade de acumular pagamentos em atraso, que depois são limpos, qualquer mecanismo de pagamento às unidades do SNS (sejam hospitais ou sejam as Unidades Locais de Saúde – ULS) será, para todos os efeitos práticos, um reembolso de custos (diferido no tempo, mas integralmente pago). E daqui a uns anos irá chegar-se à conclusão de que o modelo das ULS afinal não teve os efeitos esperados em termos de realização de despesa.

A acentuar a preocupação está em o mês de agosto ter tido um acelerar do ritmo de crescimento dos pagamentos em atraso (o último ponto no gráfico está consideravelmente acima da linha de regressão que representa o crescimento médio dos pagamentos em atraso nos meses anteriores). A manter-se esse ritmo no mês de setembro (a conhecer em finais de outubro), será o início de uma nova linha de tendência de crescimento mais acelerado, e não menos acelerado. Atualmente, o ritmo de crescimento médio mensal está nos 65 milhões de euros por mês (procurar no quando das estimativas o coeficiente associado com tend seguido do número mais elevado presente, neste caso o 21).

A conclusão é que a se DE-SNS não resolve este problema, por omissão e falta de interesse ou por incapacidade, terá então de ser tratado pelo Ministério da Saúde.

Foi lançado a 30 de setembro de 2023, o livro “40 anos 40 ideias”. O livro encontra-se disponível aqui, em formato pdf, ou aqui (para outros formatos).

Tive a oportunidade de comentar “A 40ª Ideia: o Futuro da Medicina e da Sociedade, pelo Senado da ANEM”, que tem 8 testemunhos (de Maria Carolina Machado, Filipa Aparício, Mariana Almeida, Cátia Baptista, Cármen Oliveira, Ana Raquel Rodrigues, Maria Vaz e João Sarmento) que dão breves reflexões sobre o que esperam seja o futuro, num misto de desejos e previsões, uma mais negativas outras mais positivas.

Num resumo pessoal, há 3 temas centrais aos vários textos: a tecnologia (com as oportunidades, anseios e receios), o que genericamente se pode designar por “cuidados centrados na pessoas”, e as exigências da profissão médica. Estes três temas, e os desafios que contêm, estão ligados entre si. E pensar neles para futuro obriga a reconhecer que os médicos enquanto profissionais de saúde vão ser diferentes no futuro do que são hoje, no que vão enfrentar mas também nas suas preferências de vida e e de profissão. É clara a vontade, nas novas gerações em formação, uma maior atenção ao equilíbrio da vida profissional com a vida familiar, e até há um número substancial que considera interessante não estar a tempo inteiro no Serviço Nacional de Saúde (enquanto ocupação profissional). O que significa que a discussão do papel do sector privado na formação em medicina não é sobre se vai acontecer (vai!), e sim como se processará.

Um dos elementos que se retira depois do final da pandemia é o efeito de sobrecarga sobre os médicos (e os restantes profissionais de saúde), que teve como consequência, visível numa outra análise, uma menor proporção de pessoas atendidas no sistema de saúde que disse ter-se sentido tratada com “dignidade, compaixão e respeito” (um indicador simples, usado no NHS inglês, para refletir os aspectos de cuidados centrados na pessoa). A extrema exigência profissional no tempo da pandemia reflete-se na população depois de passado o período de maior emergência da pandemia. E agora é o momento de perceber como a tecnologia, nas suas múltiplas dimensões, pode vir a ajudar. Para o fazer é necessário que as novas oportunidades tecnológicas se traduzam em uso corrente, para que os médicos (e os outros profissionais de saúde) as possam incorporar facilmente na sua atividade e encontrar formas inovadoras de aproveitarem essas tecnologias. E aqui mais uma vez a menor agilidade do SNS em introduzir o uso de novas formas de trabalhar, de usar novas tecnologias, de promover ideias, terá de ser ultrapassada, ou será o SNS ultrapassado pelo sector privado.

Nos 8 testemunhos, encontramos também medos (e pesadelos) mas é mais forte a esperança na evolução da medicina,

O triângulo com os vértices dados por “uso, aprendizagem e inovação com novas tecnologias”, “cuidados centrados na pessoa” e “exigências da profissão” irá ser o centro da evolução, como sugere o conjunto dos textos que fazem esta 40ª ideia.

Parabéns à Associação Nacional de Estudantes de Medicina pelos seus 40 anos!

Início da manhã de trabalho. Entrar no carro, ligar o rádio, colocar na TSF, para no caminho, no trânsito maior ou menor consoante os dias, ouvir Fernando Alves, e o seu programa. Um hábito de décadas, cumprido de manhã. Por vezes, repetido ou só tido à tarde, aquando da repetição em antena. Uma vez ou outra, a procura da versão do dia no site da TSF. Reduzindo a velocidade se necessário para ouvir até ao fim.

Sexta-feira, 29 de Setembro de 2023, hábito repetido. Crónica dos “Sinais” do dia tendo como ponto de partida o livro Montevideu de Enrique Vila-Matas. Tendo como ponto de chegada o fim do programa, a saída de Fernando Alves. Até pensei que tinha ouvido mal, pelo que mais tarde fui verificar ao site da TSF, para verificar, e encontro a inesperada frase “Partilho convosco esta passagem do magnífico livro que me ocupa por estes dias, na última crónica que assino nesta rádio.”

Irei, como provavelmente muitas pessoas, sentir a falta da voz única de rádio de Fernando Alves, e dos Sinais que nos trazia, inesperados e inteligentes, com o seu questionamento, ou chamadas de atenção, sobre a nossa vida e os seus detalhes.

Com muita pena pela decisão de Fernando Alves, fica o agradecimento como ouvinte regular de mais de duas décadas dos Sinais, e a esperança que talvez não seja irreversível, e um destes dias, ao ligar o rádio por acaso, tenha novamente a companhia da voz e dos textos de Fernando Alves.

Para quem quiser ouvir a última crónica dos Sinais de Fernando Alves, aqui fica. Vale a pena, como é usual.

Após a “limpeza” de pagamentos em atraso verificada com as transferências adicionais de verba no final de 2022, e com um orçamento para 2023 aprovado com fundos que se antecipava serem suficientes para a atividade esperada do Serviço Nacional de Saúde, com um novo posto de CEO do SNS entregue a uma pessoa, e equipa por ele escolhida, que generalizadamente se reconhece como conhecedor e capaz na gestão do SNS, não deixa de constituir surpresa que, com dois meses de 2023 decorridos, os velhos hábitos de crescimento dos pagamentos em atraso não se tenham alterado. De acordo com os valores divulgados pela Direção-Geral do Orçamento, os dois primeiros meses de 2023 apresentam um ritmo, até elevado do ponto de vista histórico, de crescimento dos pagamentos em atraso. O “Império” dos pagamentos em atraso contra-ataca o esforço financeiro do final de 2022.
É certo que o ritmo observado (crescimento de cerca de 56 milhões de euros por mês) é inferior ao que ser verificou no ciclo anterior de crescimento depois de “limpeza” realizada em finais de 2021, e no verão de 2022 (com a aprovação tardia do Orçamento do Estado), que foi de cerca de 80 milhões de euros por mês. Ainda assim, ambos valores superiores ao que ocorreu no início do primeiro governo de António Costa (ver Figura 3 abaixo). A evolução de Dezembro de 2022 a Fevereiro de 2023 está perfeitamente alinhada com o padrão observado nos anos anteriores (Figura 1 abaixo).

O efeito de “choque de gestão” que pudesse ter sido antecipado pelos hospitais do SNS pela existência de um CEO com natureza mais interveniente no dia a dia do que a “tutela política” e pela “limpeza” dos pagamentos em atraso anteriores não ocorreu. Vai ser necessária uma atuação clara e persistente da nova Direção Executiva do SNS, com eventuais mudanças de equipas de gestão, incluindo equipas intermédias, e até de reconfiguração das unidades hospitalares, para conseguir uma mudança real neste campo. Não basta, aparentemente, ter reforço de orçamento e um CEO reputado (a analogia com o filme Danças com Lobos, por Francisco Velez Roxo, é uma forma interessante de colocar os desafios para o CEO do SNS).

O argumento de que em 2022 se fez o esforço para ter os pagamentos em atraso ao nível mais baixo de sempre dos últimos anos, e num movimento persistente de o fazer, é verdade (a Figura 2 apresenta os valores dos pagamentos em atraso em Dezembro de cada ano). Mas, como tenho chamado a atenção noutros posts, os valores de final de ano escondem uma dinâmica que transmite uma visão diferente dos valores de final de ano. Estes valores de final de ano foram conseguidos não por uma melhor capacidade de gestão financeira (micro dos hospitais, com a despesa que originam; macro do Governo, com o orçamento inicial que estabelece) e sim por um cada vez maior volume de verbas adicionais. Esse ritmo crescente de verbas adicionais cria a expectativa de mais verbas no final do ano seguinte, e logo a manutenção destes pagamentos em atraso.

Ao fim de 10 anos de dados mensais sobre os pagamentos em atraso, excluindo desta linha temporal o ano de 2012 da troika por ter sido de regularização de um passado “escondido” de pagamentos em atraso, não se pode dizer que o problema não é conhecido, não se pode dizer que o padrão não se repete ciclicamente, não se pode dizer que o problema está resolvido porque em Dezembro o valor dos pagamentos em atraso é baixo.

Ainda mantenho a esperança de que o CEO do SNS e a sua equipa terão engenho, capacidade e suporte político para alterarem este padrão. Mas claramente não será por “reputação”, porque nesse caso já Janeiro e Fevereiro deveriam ter sido diferentes do padrão histórico, e não foram.

Apesar do Governo já ter aprovado as medidas que tinha proposto (será que alguma vez considerou retirar alguma delas em resposta à consulta pública? provavelmente o “orgulho político” impede que as consultas públicas consigam ter esse papel, mas pelo menos servem para que se apontem os erros de análise e de propostas, de modo a que os resultados que surjam não sejam propriamente surpresa para todos).

A situação do alojamento local e o seu tratamento por parte das autoridades económicas torna-se paradoxal. O alojamento local constituiu uma forma de aumentar a capacidade de dormidas turísticas em muitas cidades (sobretudo), em Portugal e em muitos outros países, fazendo-o com investimento descentralizado de particulares. Este investimento surgiu como alternativa não planeada a um aumento da capacidade por parte das cadeias hoteleiras tradicionais. Foi uma forma mais democrática e mais redistributiva de recolher os ganhos do aumento do turismo em Portugal do que teria provavelmente sido a instalação de grandes cadeias de hotéis em bairros históricos (o que suponho, a suceder, seria também uma maior descaracterização dos bairros e das cidades). 

O crescimento do alojamento local permitiu também formalizar atividades de dormidas e de apoio a essas dormidas (com mais impostos, sim, e com maior inserção nos mecanismos formais da sociedade – a informalidade no mercado de trabalho tem custos para os trabalhadores, como se constatou durante a pandemia).

O investimento privado de famílias e pequenos empresários levou à recuperação de imóveis que não tendo interesse histórico particular acabam por fazer parte da história local de cada rua ou bairro. A recuperação desses imóveis não teria muito provavelmente lugar num qualquer plano centralizado de valorização da habitação (se viesse um dia a existir de forma consistente).

Ou seja, o investimento privado aqui realizou um “serviço público” que o setor público nunca teria interesse e capacidade de concretizar. 

A questão que se coloca é se deve haver limites publicamente definidos ao número de habitações em alojamento local, com base na presunção de que haverá um número excessivo dessas habitações. E aqui, para a discussão ser séria, é preciso definir o que se entende por “excessivo” de um ponto de vista social (e não do ponto de vista de luta política). 

Num primeiro tipo de argumento, o de que o alojamento local descaracteriza a zona urbana em que está inserido, a ideia parece ser a de confronto de ter uma habitação, arranjada e limpa, exterior e interiormente, em regime de alojamento local ou não. Contudo, esta forma de ver parece-me superficial – se não houvesse a possibilidade de alojamento local, algumas das habitações em causa não teriam recebido o cuidado de arranjo que hoje se observa.

A comparação, em termos de médio e longo prazo, é se há preferência por casas cuidadas e em serviço de alojamento local versus casas descuradas e em semiabandono. Se o contra-argumento é que com a limitação do alojamento local essas habitações passarão para o mercado de arrendamento, será necessário perceber porque tal sucederá agora quando foi já possível no passado e não aconteceu. Se a resposta é o “arrendamento forçado”, remeto para um post anterior.

Ou seja, creio ser razoável disputar a afirmação de que o alojamento local descaracteriza os bairros e as cidades, sendo que há uma componente de reabilitação urbana que não existiria de outro modo.

Tendo isto em conta, o nível ótimo de densidade de alojamento local é provavelmente superior ao que tem sido apregoado por diversos atores políticos. 

Há um outro argumento associado à limitação do alojamento local – a existência de efeitos negativos sobre vizinhos próximos (ruído, agitação no edifício, etc). Aqui, a solução de penalizar situações, reiteradamente negativas, de uma forma descentralizada, poderá ser uma melhor resposta do que uma limitação generalizada (que não consegue ter a seletividade necessária para limitar estas situações de repetida externalidade negativa).

Uma restrição quantitativa global gera também dois efeitos adicionais: “rendas excessivas” de quem consegue ter um alojamento local permitido. Havendo poucos (face à procura), terão a capacidade de subir os preços (o que pode significar apenas um custo maior para turistas maioritariamente estrangeiros, e ser assim uma maior transferência do exterior para Portugal), e falta de renovação da oferta, limitando inovação e novidade que possa ser valorizado por quem visita o local.

Assim, há que discutir e organizar a forma de restrição quantitativa do alojamento local de modo que haja a possibilidade de substituição de quem se encontra licenciado para ter uma habitação no regime de alojamento local, com base no desempenho ocorrido nos anos anteriores. 

A ideia de que as habitações que forem retiradas do alojamento local irão necessariamente aumentar a oferta no mercado de arrendamento necessita de ser devidamente sustentada, sendo que o arrendamento informal a turistas poderá ser uma alternativa considerada por alguns proprietários.

Por cima destes efeitos de funcionamento do mercado, há um outro efeito global de confiança na estabilidade de regras e condições para a realização de investimento de longo prazo em Portugal, seja realizado por nacionais ou por estrangeiros. A incerteza quanto às regras aplicáveis e quanto à segurança do próprio investimento (já que a ideia de “expropriar” o que possa resultar em retorno económico para quem investe surge como uma tentação permanente para alguns partidos políticos) serão dissuasores de investimento privado produtivo.

Acaba-se por contribuir para um ambiente económico geral que leva a menor produtividade e consequentemente a baixos salários no longo prazo. O dano reputacional para a realização de investimento produtivo é dificilmente mensurável, mas nem por isso deixa de ser um efeito potencialmente bastante negativo. 

O trabalho de Gonçaves, Pereira e Santos (2022), disponível aqui, permite compreender melhor os efeitos ao alojamento local no mercado da habitação. Encontram sobretudo efeitos globais no mercado de habitação, em que os preços de habitações adquiridas para serem colocadas em alojamento local são os mais afetados, e estão centradas em habitações relativamente pequenas. Uma das conclusões também obtidas do estudo, segundo os autores, é que o crescimento do turismo e do alojamento local, “não conseguem explicar o crescimento acumulado de 68% nos preços de habitação na cidade de Lisboa” (tradução minha). E não está contemplado o efeito de “externalidade positiva” de recuperação urbana gerado pelo alojamento loca, nem o efeito de “externalidade negativa” de ruído e confusão para a vizinhança. 

No final deste processo de discussão pública, dois comentários sobre a posição do Governo, como expressa por membros do mesmo: a) dizer que não se têm objetivos quantificados para as medidas, dizer que melhorar a vida de uns (quais?) no acesso à habitação já vale a pena qualquer custo (incluindo o menor acesso à habitação de outros, a prazo) é de uma despreocupação com os efeitos que possam ser provocados que me choca (a utilização do poder coercivo do Estado e dos dinheiros públicos deve ser feita com todo o escrutínio público e político, e não com ligeireza); b) dizer que os resultados globais até podem não ser muito significativos, porque afetam apenas uma pequena parte dos municípios, e que estes terão depois poder de decisão de qualquer modo, levanta a pergunta de então para quê destruir boa vontade e confiança das pessoas na atuação do Governo?

Assim, os efeitos positivos das medidas propostas são incertos, mas os efeitos negativos aparentam ser certos. 

Referência:

Gonçalves, Duarte,  Susana Peralta e João Pereira dos Santos, 2022,  Short-Term Rental Bans and Housing Prices: Quasi-Experimental Evidence from Lisbon, IZA DP No. 15706.

As críticas mais recentes de Marcelo Rebelo de Sousa e de Anibal Cavaco Silva às novas leis e regras para o mercado da habitação voltam a reacender a discussão, praticamente no final do período de consulta pública (ainda a decorrer). A crítica mais recente de Marcelo Rebelo de Sousa foi quanto à falta de operacionalidade do “pacote mais habitação”.

Mas uma visão sobre se é exequível ou não é exequível tem de ser complementada com uma discussão sobre o conteúdo das propostas do Governo. Mesmo que fosse exequível, seriam medidas adequadas para resolver o problema em causa (isto é, resolviam? e se sim, resolviam com os menores custo sociais de o fazer?)

Sobre o “arrendamento forçado”, deixei uma análise e sugestões alternativas aqui: casas devolutas: uma proposta alternativa.

É agora tempo de olhar para outro aspecto central do grupo de medidas “mais habitação”:  a limitação do aumento das rendas. Num próximo post, abordarei as limitações introduzidas ao alojamento local.

Uma das medidas do programa “mais habitação” é a limitação do crescimento das rendas praticadas (em novos contratos ou em renovação de contratos de arrendamento), que não é nova em Portugal e que não é uma novidade no panorama internacional.

O que se conhece de estudos de análise de experiências de controlo de rendas de habitação apontam para a) efeitos positivos para os inquilinos (para os que conseguem ser inquilinos, mais exactamente); b) efeitos negativos para os inquilinos (e para os que são candidatos a inquilinos); c) efeitos negativos para os proprietários.

Os efeitos positivos para os inquilinos são os esperado: rendas mais baixas, maior estabilidade dos valores das rendas, e menor saída de moradores tradicionais em bairros suscetíveis de mudança de residentes (menor alteração nos residentes).

Os efeitos negativos para os inquilinos são sobretudo passar a ter menor oferta no mercado de habitação para arrendamento (afetando quem ande à procura de casa para alugar), até por conversão para outros usos ou venda de habitações que de outro modo estariam no mercado de arrendamento, um menor interesse dos proprietários na manutenção das habitações, uma maior discriminação contra inquilinos de menor rendimento e/ou emprego visto como mais instável (assume maior importância relativa o receber renda com segurança e a expectativa de menores problemas com o inquilino, na escolha feita pelo proprietário de a quem alugar) e a procura, por parte dos proprietários, de “soluções” de arrendamento complementar, que acabam por iludir este controle (por exemplo, nas casas arrendadas com mobília e equipamento doméstico, haver um contrato de arrendamento separado, sendo que não forma de fixar a renda na mobília e no equipamento doméstico).

Num argumento económico com 75 anos, inicialmente enunciado por M Friedman e G Stigler, em 1946, o controle de rendas leva a que não haja a melhor utilização das casas. A melhor utilização das casas é que cada habitação seja usada por quem mais valoriza as suas características: exposição solar para quem tiver possibilidade de teletrabalho versus proximidade de transportes públicos para quem só tiver possibilidade de trabalho presencial, por exemplo; proximidade de comércio local versus maior sossego; famílias pequenas (por os filhos terem saído de casa) em habitações grandes versus famílias grandes (casais jovens com filhos) em habitações pequenos, etc. Os preços das rendas são também uma forma de dar informação para estas decisões – rendas subirão mais se todos quiserem ir para o mesmo sítio, fazendo com quem valorize menos essas características do local mais procurado alugue noutra área. A limitação do aumento das rendas trata todas as pessoas de forma igual, com o custo de eliminar possibilidades de melhor utilização (do ponto de vista da sociedade) das casas. Também pode levar a menor mobilidade laboral de quem tiver uma habitação com rendas de crescimento limitado. Estes efeitos podem, ou não, ser pequenos. Como não são medidos, não se faz ideia da sua magnitude. O serem ignorados na discussão política não significa que deixem de existir esses custos.

Da evidência internacional disponível (referências no final do texto), é possível retirar algumas regularidades. A maioria dos controles de rendas consiste em limitar os aumentos de rendas, normalmente associados com restrições aos despejos (Diamond, 2019). Os estudos realizados em outros países indicam que os controles de rendas ajudam os inquilinos no curto prazo, sendo que no longo prazo reduzem a capacidade de conseguir arrendar a rendas mais baixas, estimulam a venda das habitações e geram externalidades negativas, associadas com imóveis que não recebem a manutenção adequada). Também se encontram documentados os efeitos de os proprietários investirem menos em manutenção porque não conseguem recuperar o investimento através das rendas recebidas (Sims, 2007, Moon e Stotsky, 1993), de zonas com rendas controladas se tornarem menos atrativas (Autor, Palmer e Pathak, 2014), de procura de soluções que evitem o controle das rendas (Diamond, McQuade e Qian, 2018). Está igualmente documentado que as respostas dos proprietários passaram por reclamarem para uso próprio as propriedades, realizando remodelações e obras para venda, normalmente a grupos de mais rendimento do que era o grupo dos arrendatários. Estas vendas reduzem a oferta no mercado de arrendamento. 

Na Alemanha (Breidenback et al, 2021), o sistema de controle de rendas introduzido em 2015 não teve efeitos permanentes nos preços (rendas) mas reduziu a qualidade da oferta. Os agregados familiares que mais beneficiaram do controle de rendas foram os de rendimento mais elevado (o que levanta a questão, sabemos em Portugal quais são as rendas que estão a aumentar mais rapidamente e que população afetam mais, de modo a saber quem beneficiará mais da limitação das rendas). Houve sucesso em conter o aumento das rendas, mas é sobretudo no primeiro ano de aplicação, e o benefício ficou concentrado nos grupos de elevado rendimento. Por outro lado, a qualidade do parque habitacional passou a ser menor na sequência deste programa de controle de rendas.

Assim, ao fixar o crescimento das rendas, o Governo poderá estar a favorecer quem consegue, ou já tem, casa arrendada e dificultar o acesso por parte de quem vier a procurar casa para arrendar no futuro.

Mesmo quem tem já casa arrendada poderá vir a assistir a uma degradação da qualidade (por falta de manutenção), dado que os proprietários poderão ajustar o seu investimento de manutenção à renda esperada (o passado português, com a deterioração das casas de renda baixa fixa, é ilustrativo deste efeito, que não sendo visível no espaço de um mês ou dois, ou mesmo de um ano ou dois, se irá acumular ao longo dos anos).

Ao aplicar um limite nacional, a medida implica que locais que se venham a desenvolver a partir de rendas baixas não terão habitações suficientes – o “sinal” para construir mais onde possa ser mais necessário (para entrada no mercado de arrendamento) deixa de estar presente. Favorece-se o mercado de compra de habitação própria, onde a capacidade do sistema bancário em indiretamente beneficiar das medidas estará presente. 

Aparentemente, se é que foi pensado de todo, a expectativa do Governo está em que a eventual saída de casas do mercado de arrendamento decorrente da limitação do aumento das rendas seja compensado pela entrada de novas habitações para arrendar vindas do programa de “arrendamento forçado” e do “empurrar” habitações para fora do mercado de alojamento local.

Se for essa a expectativa, significa que se espera resolver o problema de uns criando dificuldades a outros grupos da sociedade (o que não será, parece-me, favorecedor de sentimentos de solidariedade e união entre a população, será sempre mais interessante que haja soluções em que todos se sintam melhor, com decisões tomadas em liberdade sobre o que fazer).

Se o objetivo da limitação do crescimento do valor das rendas é favorecer inquilinos atuais, é provável que a medida atinja esse objetivo. Se o objetivo é estabilizar o mercado de arrendamento e levar a um maior equilíbrio entre oferta e procura, é improvável que tal seja conseguido, dado que acentuará a falta de habitações para arrendar.

Há, ainda, uma margem de ajustamento na informalidade do arrendamento sem contrato, que passará a ser mais favorecida pelos proprietários e em que a limitação legal do valor da renda não terá qualquer papel. A existir um crescimento do mercado informal de arrendamento, por redução do mercado formal, será de esperar que afete desproporcionadamente os grupos da população que tenham maior dificuldade em ser inquilinos no mercado formal.

Sendo que o problema deverá ser resolvido pelo lado da oferta (para que haja habitação para todos), para se ter uma solução duradoura, esta medida de limitação do crescimento do valor das rendas não ajuda a ir nessa direção.

Querendo dar alguma estabilidade, mas não imobilismo, ao mercado em termos das rendas praticadas, seria mais razoável, a meu ver, uma medida que limitasse o crescimento das rendas de uma forma diferente – evitando crescimento muito elevado e deixando que o crescimento de ano para ano fosse gerido de forma livre entre inquilinos e proprietários. Por exemplo, estabelecer que num prazo de 3 anos, o crescimento acumulado não pode exceder 15% acima da atualização decida à inflação e/ou à melhoria substancial das condições da habitação (no formato que é usado na proposta do Governo para estes efeitos). O valor de 15% é arbitrário, e deverá ser devidamente estudado.

Adicionalmente, uma forma indireta de exercer pressão para que as rendas praticadas não subam (ou subam muito menos) é dar informação geral ao mercado de arrendamento. Através dos contratos registados oficialmente junto da Autoridade Tributária é, ou deveria ser, trivial que por freguesia, a Autoridade Tributária possa informar mensalmente, através da sua página de internet, qual a percentagem de habitações arrendadas em cada intervalo de renda possível (ou a renda média por cada decil da distribuição das rendas em cada freguesia, ou a renda limite de cada decil; o essencial é haver informação que vá além da renda média e dê conhecimento sobre a própria distribuição de rendas, com a informação organizada por dimensão, tipologia, da habitação).

Esta informação permite a quem procura casa ter uma visão sobre o que pode esperar com uma procura mais ou menos intensa. E pode ajudar na negociação da renda com o proprietário.

Para os proprietários, obriga-os a pensar em maior detalhe no custo de ter uma renda maior (demorar mais a encontrar um inquilino). A informação dos registos públicos seria, deste modo, colocada ao serviço da população, que seria capaz de facilmente perceber quando, num local e para uma determinada tipologia de habitação, está a ser pedida uma renda fora do leque razoável de valores.

E é mais interessante colocar o Estado ao serviço das decisões dos cidadãos do que colocar os cidadãos ao serviço de quem exerce o poder coercivo que o Estado possui.

Referências (lista não exaustiva):

Autor, D., Palmer, C.J., & Pathak, P.A. (2014). Housing Market Spillovers: Evidence from the End of Rent Control in Cambridge, Massachusetts. Journal of Political Economy, 122, 661-717.

Breidenback, P. L. Eilers e J.., 2022, Temporal dynamics of rent regulations: the case of German rent control, Regional Science and Urban Economics, 92: 103737

Coulson, N.E., Le, T., & Shen, L. (2020). Tenant Rights, Eviction, and Rent Affordability. Urban Economics & Regional Studies eJournal.

Diamond, Rebecca, Tim McQuade, and Franklin Qian. 2019. “The Effects of Rent Control Expansion on Tenants, Landlords, and Inequality: Evidence from San Francisco.” American Economic Review, 109 (9): 3365-94.

Gardner, M. (2022). The Effect of Rent Control Status on Eviction Filing Rates: Causal Evidence From San Francisco. Housing Policy Debate.

Glaeser, Edward, L., and Erzo F. P. Luttmer. 2003. “The Misallocation of Housing Under Rent Control.” American Economic Review, 93 (4): 1027-1046.

Gyourko, J and Peter Linneman, 1990, “Rent controls and rental housing quality: A note on the effects of New York City’s old controls,” Journal of Urban Economics, 27 (3): 398-409,

Kettunen, H. e H. Rucinavaara, 2020, Rent regulation in the 21st century Europe: comparative perspectives, Housing Studies, 36(9): 1446 – 1468

Lyons, Seán & Ahrens,Achim, 2020. “Urban rents and commuting times in Ireland,” Papers RB202018, Economic and Social Research Institute (ESRI).

Mense, A., Michelsen, C., & Kholodilin, K.A. (2019). Rent Control, Market Segmentation, and Misallocation: Causal Evidence from a Large-Scale Policy Intervention. IO: Empirical Studies of Firms & Markets eJournal.

Mendes, L. (2022). The Dysfunctional Rental Market in Portugal: A Policy Review. Land.

Monràs, J., & García-Montalvo, J. (2022). The effect of second generation rent controls: New evidence from Catalonia.

Moon, C. e J. Stotsky, 1993, “The effect of rent control on housing quality change: a longitudinal analysis”, Journal of Political Economy, 101(6): 1114-1148. 

Oust, A. (2018). The removal of rent control impact on search and mismatching costs : Evidence from Oslo.

Sagner, P., & Voigtländer, M. (2022). Supply side effects of the Berlin rent freeze. International Journal of Housing Policy.

Sims, D.P. (2007). Out of control: What can we learn from the end of Massachusetts rent control? Journal of Urban Economics, 61, 129-151.

Slater, T. (2021). From displacements to rent control and housing justice. Urban Geography, 42, 701 – 712.

Zapatka, K., & de Castro Galvao, J. (2022). Affordable Regulation: New York City Rent Stabilization as Housing Affordability Policy. City & Community, 22, 48 – 73.