Author Archives: Pedro Pita Barros, professor na Nova SBE
o guião da reforma do estado (take 2) – (8)
Mais para a frente no documento da reforma do estado, surge uma mudança do tom político, sem grande importância, mas curioso, de: “o centro-direita ao centro-esquerda, que, na Europa, estão confrontados com a crise, conhecem as limitações económicas e demográficas, bem como os mecanismos institucionais de resposta a esta crise.” para “Apesar da pluralidade de origens ideológicas, todos esses Governos, confrontados com a crise e conscientes das limitações económicas e demográficas, optaram por políticas de reforma.”
Mas também uma ironia: de um tom cauteloso “As previsões de crescimento para 2014 apontam para uma recuperação moderada (…)” para um mais confiante “Após 10 trimestres em recessão, Portugal saiu da recessão técnica. As previsões de crescimento para 2014 já foram revistas em alta, e comparam bem com os indicadores na zona euro “, que acabou por ser desmentido pelos últimos números conhecidos do INE (Comparativamente com o trimestre anterior, o PIB diminuiu 0,7% em termos reais (variação de 0,5% no 4º trimestre), devido sobretudo à redução das Exportações de Bens e Serviços.)
o guião da reforma do estado (take 2) – (7)
Na página 26 do guião da reforma começa a parte certamente elaborada pelo Ministério da Educação e Ciência, com uma reformulação do antigo texto, embora permanecendo as principais ideias. É introduzido o plano de acção da secretaria de estado da ciência e da fundação para a ciência e a tecnologia (“Reformar é também estabelecer critérios de maior exigência na atribuição de fundos públicos para a ciência e atração de investigadores de topo; criar programas para uma maior transferência do conhecimento do tecido produtivo, estimular a competitividade internacional do Sistema de Ciência e Tecnologia, tendo em vista o sucesso de Portugal no Horizonte 2020, iniciar a avaliação internacional competitiva de todas as Unidades de I&D ou a redefinição das respectivas agendas de investigação, em consonância com as estratégias nacional e regionais de especialização inteligente, são outros exemplos de reforma. “)
Segue-se a parte da saúde, onde há apenas uma actualização da informação sobre o que está já a ser feito (“enfrentaram-se as rendas excessivas e consentidas na política do medicamento e avançou a prescrição por DCI, com impacto significativo na redução dos encargos suportados pelo Estado e pelos utentes; aumentou-se a transparência do sistema através da disponibilização de informação relativa ao benchmarking das unidades hospitalares e dos resultados da evolução dos principais tipos de doença em Portugal; reforçou-se a aquisição centralizada de bens e serviços; foram revistas as taxas moderadoras, com aumento de 1,4 milhões de utentes isentos face a dezembro de 2011″).
Estes dois exemplos mostram que os vários ministérios contribuíram para o guião, embora mais numa perspectiva de relato do que estão a fazer ou de princípios gerais sobre acções que querem fazer, tipo relatório de actividades, e não tanto plano de acção apresentando problemas, soluções alternativas e escolhas. Aliás, o tom de relatório de actividades toma conta desta secção durante muitas páginas, sem grande revisão do texto.
o guião da reforma do estado (take 2) – (6)
O capítulo 2 deste documento mantém o seu título “Reformar é diferente de cortar”. Não há muitas diferenças, e algumas são apenas de redacção, para versões mais amigáveis do cidadão, como a nova entrada referente à simplificação administrativa: “Reformar o Estado, é simplificar procedimentos. Nesse plano, o princípio “só uma vez”, segundo o qual os cidadãos e empresas são dispensados de entregar informação ou documentos que a Administração Pública já possua, e a sua implementação os novos regimes de licenciamento industrial e ambiental; ou a agilização dos regulamentos dos equipamentos sociais, são elementos críticos, necessários mas não suficientes, de redução da burocracia económica e social. As iniciativas relativas ao uso alargado das tecnologias de informação na relação da Administração com a sociedade, bem como a reforma do Código de Procedimento Administrativo, visando acelerar o processo de decisão administrativa, são outros passos relevantes na direção da simplificação.”
Mas logo de seguida, surge um novo parágrafo sobre o “crescimento verde”, que é um conjunto de boas intenções vazias no seu conteúdo específico sobre que acções vão ser tomadas: “Reformar o Estado, é fomentar o crescimento verde apostando na proteção, valorização e utilização eficiente dos recursos naturais e no desenvolvimento de novos padrões de consumo e de produção. A resolução de passivos ambientais, a reestruturação do sector dos resíduos, a revisão do plano de ação e dos instrumentos de ordenamento do litoral, a nova visão para a política de clima e energia, com reforço dos objetivos ambientais e das interligações energéticas; ou, ainda, o regime excecional para a reabilitação urbana, a nova Lei de Bases dos Solos, do Ordenamento do Território e do Urbanismo ou o novo regime jurídico da mobilidade elétrica, são outros exemplos de reforma. ” Qual é a nova visão mencionada? o que são os novos padrões de consumo e de produção? e a tentação da aplicação dessa “visão” através da produção normativa…Em vez de reforma do estado, isto parece muito a forma como o estado tem sempre actuado; pressuponho que sejam aprovadas leis e publicados decretos-lei, que necessitam depois de portarias de regulamentação que nunca chegam a ver a luz do dia.
o guião da reforma do estado (take 2) – (5)
Na secção “Consensos para uma política da administração pública”, ao contrário de outras secções, retirou-se o “lamento” sobre os “bloqueios à acção do Governo”, tornando o texto mais simples de seguir. O texto anterior recebe algumas adições, passando a referir-se de forma explícita a regras, escolhas e consensos que “conciliem a sustentabilidade das políticas públicas e a promoção do crescimento e do emprego”; sobre a revisão constitucional, o Governo “conhece as dificuldades políticas para gerar consenso neste ponto. Por isso, sempre o considerou desejável, mas não condição indispensável nem condição suficiente “, uma formulação mais suave que a anterior “declara a sua convicção de que essa introdução da “regra de ouro” na lei fundamental beneficiaria o interesse nacional”.
Onde também há uma mudança é na referência aos funcionários públicos, onde além da qualificação se fala agora em “motivação dos agentes, mais recompensados sob o ponto de vista do mérito e do empenho; a aposta na negociação social da política de rendimentos na Administração Pública, visando a recuperação progressiva e faseada dos salários, tendo em atenção uma tabela remuneratória única dotada de maior racionalidade e coerência, tendo em conta as disponibilidades orçamentais” (e como se vê, não se perdeu a oportunidade de mais uma vez transmitir a ideia de recuperação salarial na função pública).
Ainda sobre a função pública, onde se falava antes apenas em reformas antecipadas, redução da despesa através da requalificação, rescisões e trabalho e reforma a tempo parcial, agora fala-se em “abertura à negociação de uma política coerente entre os instrumento de racionalização da Administração – rescisões e requalificação, trabalho e reforma a tempo parcial -, a política de aposentações e os necessários critérios de renovação e contratação de pessoal” – a parte final é novidade (pós-17 de maio, pré-legislativas de 2015, com a contratação de funcionários públicos?)
Há claramente uma mudança de tom, bastante menos agreste do que a versão anterior.
o guião da reforma do estado (take 2) – (4)
Primeiros dias pós-17 de maio de 2014. Tudo na mesma.
Regressemos ao guião da reforma do estado, antes de começar a leitura comentada dos restantes documentos publicados recentemente pelo Governo.
Na sequência do comentário anterior, surge uma nova secção neste guião, de texto parcialmente igual a algo que já existia na versão inicial, com o título “Começar a corrigir injustiças nas áreas do funcionalismo e dos reformados”, e o texto diz “mas a sua remoção progressiva depende de um cenário macroeconómico com níveis de crescimento que atingimos e procuramos melhorar, respeitando os compromissos assumidos no quadro do Tratado Orçamental”, e a palavra “remoção” substitui “revisão” – devemos tomar como um compromisso de repor integralmente os valores anteriores?
No restante, retoma o novo discurso de reposição dos cortes – embora não seja dita que será em termos reais, poderá ser interpretado apenas como um dia os valores nominais voltarão a ser o que foram, em que dia é um dia tão próximo quanto o crescimento económico futuro vier a permitir. Ou seja, um discurso com bastante ambiguidade, mais próximo de um manifesto eleitoral do que de um programa de acção, como se deveria pedir que fosse este guião.
feira do livro governamental (?)
Além dos vários documentos anteriores, há agora mais dois
CAMINHO PARA O CRESCIMENTO: UM ESTRATÉGIA DE REFORMA DE MÉDIO PRAZO PARA PORTUGAL (em inglês, The Road to Growth, aqui) (versão portuguesa: 64 páginas, versão inglesa: 58 páginas) – ambas ficam a perder para o guião da reforma do estado, embora ainda não tenha comparado espaçamentos e tamanhos de letra;
A gestão do programa de ajustamento – 1000 dias 450 medidas – 152 páginas
enfim, mais leituras para ir comentando pelos próximos dias.
E se for para ler em inglês a versão “road to growth”, recomendo como banda sonora, Telegraph Road (Dire Straits).
o guião da reforma do estado (take 2) – (3)
Na secção dedicada às condicionantes da despesa no novo documento, além de actualização de números, auto-elogios e lamentos, é adicionado um parágrafo: “Como adiante se observará, o fim do período de exceção, com o termo do programa com a “troika”, permitirá começar a corrigir, progressivamente, os efeitos injustos que a restrição teve nos funcionários da Administração Pública, bem como recuperar, substancialmente, rendimento dos pensionistas, face aos cortes da CES. Uma coisa e outra dentro das regras do Tratado Orçamental e com o contributo virtuoso do crescimento.”
Estas duas frases levantam diversas perplexidades, face a todo o discurso político que tem sido usado. Primeiro, parece dizer que a redução da despesa só poderia ser materialmente feita com cortes em salários e em pensões, as duas grandes categorias. Mas que esses cortes são injustos no caso dos funcionários públicos. O que não sei se totalmente compatível com dizer-se que a “justiça” salarial implica avançar para uma tabela retributiva única. Há um problema de discurso em compatibilizar os “efeitos injustos” aqui referidos e a convergência para uma tabela salarial única, que implica cortes de salários, como sendo “justa”. Ou é justo cortar apenas alguma coisa, e não tanto como foi feito, ou é justo cortar mais em alguns salários do que noutros, ou outra coisa qualquer, mas algo falta para ligar as duas posições.
O segundo aspecto é que se está a alimentar a expectativa de que havendo crescimento económico se fará a reposição dos valores de salários e do rendimento dos pensionistas (embora o substancialmente deixe antever que não será na totalidade). Ou seja, já está aqui a prometer uma repartição dos ganhos do crescimento económico que venha a haver. O que não está clarificado é se essa repartição é dada pelo actual sistema fiscal que define as receitas que o Estado recebe que depois são usadas para estes fins, ou se é dada pelo que é permitido pela reposição dos valores de tributação existentes antes da “enorme” subida de impostos, nomeadamente sobre o rendimento, que existiu nos últimos anos (e que continua devagarinho a subir, como se viu com o recente incremento no IVA). É que provavelmente a actual carga de tributação exerce um efeito forte contra a criação de empresas e contra o crescimento económico, e não são programas de apoio ao emprego ou benefícios fiscais ou palavras que se pretendem inspiradoras e de confiança que tomarão o papel da capacidade de um investimento privado gerar retorno para quem investe.
Uma comparação que gostava de ver feita, por alguém, é quanto uma empresa com 5 empregados a ganharem 1000 por mês cada, com vendas exactamente suficientes, antes de IVA, para pagar esses salários, gerava em termos de contribuições para o estado (TSU, contribuição patronal, IRS, e IVA; IRC seria zero por definição neste exercício, e estou a ignorar outros impostos, taxas e contribuições que possam existir) em 2010 e quanto é que para os mesmos salários e vendas, receberia hoje o Estado. É preciso começar a perceber melhor qual o efeito dos níveis de tributação sobre a actividade económica, mais do que pensar apenas a tributação em termos de receita para o Estado ou como instrumento de redistribuição de rendimento.
Sem saber mais sobre estes efeitos, é difícil avaliar o que será o resultado da aplicação prática deste parágrafo (assumindo que é para ter efeitos práticos e não apenas para preencher espaço político e mediático, obviamente).
o guião da reforma do estado (take 2) – (2)
Os comentários à nova versão do novo documento estão segundo a ordem de leitura, e para facilidade vou colocando as páginas que os suscitam.
(p. 6) – refere-se a disponibilidade para o “compromisso político e a negociação social” para o pós-troika (pós-17 de maio), como se houvesse uma grande liberdade de decisão depois dessa data; haverá maior flexibilidade, mas certamente não existirá grande capacidade para passar a aumentar a despesa pública. Suspeito que seja apenas “frase para encher”, uma vez que não se vê que processo estruturado será criado para incluir os contributos de qualquer “discussão pública”.
(p.8) – “Nos próximos anos, o foco terá de estar, também e decisivamente, nas reformas e medidas que favorecem o investimento.” – aumentar a capacidade de investimento implica também aumentar a poupança interna (a menos que se queira novamente recorrer a poupança externa… empréstimos do exterior?); mas com os tímidos sinais de retoma começam já a surgir as tentações de aumento de consumo (e de bens duradouros importados). Embora um mês não faça uma tendência, as notícias de março de 2014 do INE não são sossegadoras: “As exportações de bens aumentaram 1,7% e as importações de bens 6,0% no 1º trimestre de 2014, face ao período homólogo (+5,2% e +7,5% respetivamente no período de dezembro de 2013 a fevereiro de 2014). O défice da balança comercial aumentou 621,7 milhões de euros e a taxa de cobertura diminuiu 3,5 pontos percentuais (p.p.) para 81,9%. Em março de 2014 as exportações de bens diminuíram 1,3% e as importações de bens aumentaram 2,1% face ao mês homólogo (respetivamente +4,4% e +5,9% em fevereiro de 2014). ”
Pode haver alguma esperança que o aumento das importações seja resultado de aumento de investimento, mas não ainda sinal de que assim seja, o que o INE nos diz é ainda demasiado vago “acréscimo registado no Comércio Intra-UE (generalizado à quase totalidade dos grupos de produtos, mas em especial nos Veículos e outro material de transporte, Combustíveis minerais e Máquinas e aparelhos”, pois pode ser investimento ou consumo.
Embora fosse melhor que o crescimento do PIB estivesse apoiado no crescimento das exportações e do investimento (que constrói capacidade produtiva para o futuro, e potência aumentos de produtividade seja dentro de cada sector seja aumentando a produção nos sectores mais produtivos), a possibilidade de se ter (e querer?) um aumento do PIB conduzido pelo consumo, em ano pré-eleições legislativas, para mostrar retoma económica, não é de excluir como objectivo político. Veremos se depois a prática corresponde a esta intenção.
o guião da reforma do estado (take 2) – (1)
Embora tenha sido divulgado este novo documento, a sua leitura acaba por revelar ter pouco de novo. Antes de passar à identificação e análise das diferenças entre este e o documento anterior, de há 6 meses, há considerações gerais que vale a pena fazer:
a) é dito que foram recebidas contribuições e incorporadas – na verdade, não é nada claro o que foi o resultado da discussão do documento; não são apresentados que contributos foram recebidos, nem é feito qualquer comentário a esses contributos (textualmente é dito “audição de partidos políticos, parceiros sociais e parceiros da economia social “) – houve certamente sugestões que não foram acolhidas, mas não são conhecidas nem porque não foram acolhidas. Pelo menos, deveriam ser tornadas públicas as contribuições recebidas. Para saber como se faz, basta ir a qualquer uma das consultas públicas da Comissão Europeia, e simplesmente copiar esse processo. De outro modo, a sensação que fica é que deram o documento a ler aos mesmos do “costume”, que sugeriram alterações de redacção aqui e ali, e ignorou-se (sem ler?) quaisquer outras contribuições que tenham vindo de fora desse círculo próximo. Ficamos também sem saber se essa audição foi unicamente “conversa” ou se houve contributos escritos de alguma das entidades “ouvidas”.
b) apesar de algumas modificações de texto, o novo documento é basicamente idêntico ao anterior – principais modificações identificadas, em linhas gerais: tudo escrito ao sabor do novo acordo ortográfico (não sucedia no documento inicial), revisão e actualização de alguns números, e parte substancial das revisões resultam na adição de frases de auto-elogio. As alterações de pormenor dedicarei atenção em próximos posts (não vão ser muitos…). Ah, ia-me esquecendo, no final é adicionado um quadro com ministério responsável-medida-prazo. Vai ser de certeza usado para dizer que a reforma do estado tem 118 medidas, das quais umas quantas foram já concluídas.
c) Dado o tempo que passou, era certamente possível e desejável ter feito mais, muito mais, na revisão do documento, e mesmo na sua preparação para aplicação. E nem é preciso ser especialmente inventivo. Bastava que cada ministério, para cada medida que obrigue a preparar legislação, tivesse feito e divulgado uma aplicação do que vem descrito no Guia de Avaliação de Impacto Normativo de Carlos Blanco de Morais. Aliás, até seria uma boa forma de dar seguimento prático ao que o Ministério da Justiça tem no seu site governamental (original aqui):
Momentos económicos... e não só 