Nas duas últimas semanas, voltou à discussão pública a “dança das cadeiras” nos lugares de topo no Serviço Nacional de Saúde, nas nomeações para os conselhos de administração das Unidades Locais de Saúde (ULS). Há cerca de um ano (e uns meses) ocorreu um número substancial de mudanças, em que com a criação de 31 novas ULS diversos membros dos anteriores conselhos de administração dos hospitais não seguiram para a liderança das respetivas ULS.  Agora, ainda com pouco tempo de mandato, várias têm sido as substituições.

Estas mudanças não têm dado oportunidade para que se analise o desempenho das Unidades Locais de Saúde neste primeiro ano, e se procure perceber que “afinamentos”, e onde, são precisos. Existe uma comissão de acompanhamento do desempenho das ULS. Não há ainda apresentação de resultados preliminares (os trabalhos desta comissão de acompanhamento terminarão, supostamente, em novembro de 2025), que seriam interessantes de conhecer para este primeiro ano de funcionamento das novas ULS. 

Com a informação publicamente disponível, há a possibilidade de construir um primeiro “mosaico” que dê uma imagem de como correu o ano de 2024 nas novas ULS, até porque há declarações positivas sobre este primeiro ano de Xavier Barreto, Presidente da Associação Portuguesa de Administradores Hospitalares (administradores avaliam positivamente expansão das ULS, mas apontam melhorias).

O resultado foi codificado do seguinte modo: evolução favorável assinalada a verde, sem diferença assinalável de um ano para o outro, assinalada a laranja, e evolução desfavorável, assinalada a roxo (deixando de parte, por agora, a magnitude da evolução). Esta avaliação é também relevante para compreender, ou não, alguma parte da “dança de cadeiras” em curso (e perceber o papel do mérito e da política nas nomeações realizadas, a propósito do artigo de 07/02/2025, administração pública em Saúde: entre a meritocracia e a captura política, também de Xavier Barreto).

Os resultados são ilustrados no “mosaico”, em que cada linha corresponde a uma das novas ULS (as 8 ULS pré-existentes não estão aqui incluídas).

Deste “mosaico” resultam vários comentários.

Existe, como seria de esperar, diversidade de situações, levando a que valores médios globais ou agregados “escondam” parte importante da realidade.

A comparação de 2024 face a 2023 (nos 11 meses de informação disponível, até novembro de 2024) sugere uma melhoria geral na componente financeira (com menor taxa de crescimento dos pagamentos em atraso), o que se antecipava face ao aumento da verba para o SNS no Orçamento do Estado de 2024 – visível na predominância da cor verde na primeira coluna do mosaico.

O desempenho financeiro comparado das novas ULS face às ULS pré-existentes sugere que o “salto” da criação das ULS não se traduziu numa melhor gestão financeira (ainda?) – segunda coluna com mais unidades a laranja (sem melhor evolução que o grupo de comparação) e roxas (evolução menos positiva que a do grupo de comparação). 

Obter melhorias nos indicadores de qualidade será mais lento, e não há ainda evidência disso – predominância da cor laranja (sem evolução significativa) nas colunas 2 a 6 do mosaico, e quase ausência de melhoria face ao grupo de comparação, pelas colunas 4 e 6 com poucos elementos verdes.

Na componente de acesso, aqui incluída pelo tempo de espera para cirurgia, o efeito mais comum associado com a criação da ULS foi de melhoria quando se compara apenas com o ano anterior, e de menor evolução quando se tem em conta a diferença para o grupo de comparação (as 8 ULS pré-existentes), sugerindo que a evolução positiva decorre sobretudo dos efeitos de melhor orçamento – predominância da cor verde na coluna 7 e sua quase ausência na coluna 8. 

(imagens produzidas com ferramenta de IA)

Nota técnica:

A criação do quadro de análise obriga a opções metodológicas, que devem ser discutidas, pois essas opções são suscetíveis de influenciar as conclusões finais.

O principal problema técnico a resolver é como isolar os efeitos das várias mudanças ocorridas simultaneamente. Há, pelo menos, três mudanças a terem lugar: a atribuição de orçamentos por capitação às ULS, em valor mais generoso do que no passado; a criação de 31 novas ULS, integrando hospitais (centros hospitalares) e cuidados de saúde primários (em que se generalizou o chamado modelo B das Unidades de Saúde Familiar); e, a mudança das equipas dirigentes e o seu âmbito de intervenção.

A componente do orçamento (financiamento das ULS) afetou todas as unidades, as 31 novas e as 8 já existentes. A passagem a ULS não afetou, como é óbvio, as 8 ULS existentes, todas elas nessa situação há mais de uma década, e consequentemente com uma maior estabilidade de funcionamento do que é natural ter sucedido nas 31 recém-criadas ULS.

A comparação, em indicadores relevantes, das novas ULS nos primeiros 11 meses de 2024 com os primeiros 11 meses do anterior (2023), junta os resultados acumulados das várias mudanças ocorridas. É um primeiro passo de análise a ser dado.

Para isolar o efeito (médio) de reforço orçamental e de outros fatores comuns a todo o SNS, uma abordagem possível consiste em usar a evolução das 8 ULS pré-existentes como representativa de tudo o que não foi resultado da criação de uma ULS. A evolução comparada de cada nova ULS com a evolução das 8 ULS pré-existentes dá o efeito da criação da nova ULS e da sua gestão (não sendo separável o que foi a criação da ULS do que seria a qualidade da respetiva gestão).

Para ilustrar esta abordagem, e ter uma primeira visão quantitativa, utilizei informação pública sobre pagamentos em atraso (comparando as ULS atuais com os hospitais que as integram para os anos anteriores à sua criação) como indicador sumário para a gestão financeira e de eficiência; sobre mortalidade por AVC (hemorrágico e isquémico, separadamente), como indicador de qualidade, dada a sua disponibilidade; e, percentagem de inscritos em LIC – Lista de Inscritos para Cirurgia dentro do Tempo Máximo de Resposta Garantido (180 dias), como indicador de acesso.

São todos indicadores associados à atividade hospitalar. Infelizmente, a informação para os cuidados de saúde primários publicamente disponível não permite associar de forma completa a situação antes e depois da criação das novas ULS em vários casos. Se, e quando, houver esse detalhe de informação, será possível construir uma visão mais ampla dos resultados da criação das ULS (ou então limitar a análise às ULS onde o mapeamento antes/depois da criação das ULS quanto aos cuidados de saúde primários esteja disponível nos dados).

Para cada um destes quatro indicadores, foram realizados dois cálculos: a) comparação da evolução mensal antes e depois da criação da ULS (tecnicamente, é feita uma análise de regressão linear para cada ULS, medindo-se a eventual alteração de tendência mensal em 2024 face a 2023; são usados apenas dados da ULS em causa e das unidades que a constituem); b) comparação da evolução de cada ULS nova com a evolução das 8 ULS pré-existentes, entre 2024 e 2023, utilizando um modelo linear de diferença das diferenças. Foi também feita a mesma análise com mais anos retrospetivos, que não consta do “mosaico” para simplificar a análise.

Em termos formais, seja ∆A a variação de um indicador na ULS A, criada em 2024, face a 2023. Seja ∆B a variação (entre 2024 e 2023) do mesmo indicador em cada uma das 8 ULS pré-existentes. A primeira análise consiste em calcular ∆A (colunas ímpares do “mosaico”). A segunda análise olha para ∆A – ∆B (colunas pares do “mosaico”). Se houver uma alteração K comum a todas as ULS (por exemplo, K = maior orçamento em 2024), leva na primeira análise a ∆A+K, enquanto na segunda análise leva a ∆A+K – (∆B+K) = ∆A-∆B, ou seja, não afeta a medida de desempenho. Efeitos que afetem apenas ∆A, como melhor gestão da nova ULS, são detetados quer na primeira quer na segunda abordagem.