A secção II.2 é dedicada à coesão social, e às transferência de natureza social existentes. É afirmado desde logo que os programas essenciais à coesão social em Portugal devem ser garantidos. O aspecto crucial é como evitar que apoios temporários se tornem permanentes, ou que não dificultem a reinserção dos trabalhadores em novos empregos, noutros casos, por ser mais compensador o valor de subsídio de desemprego do que o salário.

De qualquer modo, as recomendações nesta área, apoio social, saúde e pensões não são substantivamente diferentes do que têm sido as várias propostas apresentadas, apenas menos enfáticas na redução dos apoios. Mesmo assim, remete-se sempre para um cuidado com os efeitos de desincentivo de actividade económica que estes apoios sociais podem trazer.

A parte II do relatório da OCDE é dedicada às políticas de apoio ao emprego e à coesão social, nomeadamente através do sistema de impostos e das políticas de transferências sociais.

O principal aspecto focado é a elevada diferença entre o que a empresa paga por ter um trabalhador e quanto o trabalhador recebe em termos líquidos – entre contribuições várias e impostos, a diferença acaba por ser muito significativa e impede a criação de mais emprego.

Assim, a OCDE retoma o tema da redução das contribuições feitas pelas empresas por trabalhador ao serviço. Sugerem como forma de financiamento não uma alteração do IVA e sim uma progressividade nas contribuições – salários mais elevados teriam um desconto maior, para permitir reduzir as contribuições nos salários mais baixos, e aumentar o emprego. Contudo, o argumento apresentado não é claro sobre se se trata de uma questão de eficiência ou de equidade, até porque não é claro se é mais penalizador da economia uma diferença entre pagamento da empresa e recebido pelo trabalhador em salários que correspondam a profissões de elevada produtividade (e logo elevado salário) ou a profissões de baixa produtividade (logo, de baixo salário).

Ainda neste campo, sugerem um aumento dos impostos sobre imóveis, reduzindo-se os impostos sobre transacções de imóveis, como forma de penalizar menos a mobilidade das pessoas dentro do território nacional.

Claro que se for para alcançar uma maior receita fiscal, qualquer aumento de impostos significa que alguém terá menor rendimento disponível, e é provável que quem venha a perder rendimento com estas alterações se oponha. Há, na verdade, uma questão a responder pela sociedade portuguesa, e cuja resposta cada um tende a interpretar à medida do que lhe parece adequado, como distribuir o aumento da carga de impostos pela população? qual o papel dos custos de eficiência e de efeitos sobre a eficiência das diferentes alternativas?

Defende ainda a OCDE que os objectivos sociais são alcançados de forma mais efectiva através de redes de apoio social do que através de taxas de IVA reduzidas, propondo uma revisão do IVA, nomeadamente no que está incluído nas taxas de imposto mais baixas. A utilização de impostos ambientais é ainda apontada como uma forma de aumentar a receita fiscal e ao mesmo tempo corrigir uma estrutura produtiva demasiado orientada para tecnologias poluentes.

A redução dos benefícios fiscais e a simplificação da sua estrutura são igualmente advogadas pela OCDE. Neste campo, será fundamental assegurar que a estrutura fiscal não distorce de forma significativa as próprias decisões empresariais, nomeadamente as de investimento. Isto é, um investimento deverá ser sempre decidido, quanto à sua realização, de acordo com a produtividade que gera, e não de acordo com o retorno privado, decorrente da produtividade e do  benefício fiscal que gera.

A secção 1.5 é dedicada ao mercado de trabalho, onde se refere que as reformas de flexibilização devem contribuir para aumentar o nível de produtividade (o objectivo central em termos genéricos de todo o programa de ajustamento).

A principal dúvida é que não é claro qual é o mecanismo pelo qual esperam que este aumento da produtividade suceda, pelo que se torna difícil avaliar a razoabilidade desta expectativa e sobretudo saber se está a começar a ser cumprida ou não.

Há a preocupação com a segmentação no mercado de trabalho, entre os que têm contrato permanente e os que não têm (ver os posts sobre o livro do Mário Centeno neste blog).

Dois reparos adicionais apenas: há que atender às preferências sociais de protecção, equidade e riqueza alcançadas; por outro lado, “jogar” apenas para uma melhor posição nos rankings oficiais que sejam produzidos pode não tratar directamente do que limita o crescimento da produtividade. Neste processo de desbloquear o crescimento da produtividade via regras do mercado de trabalho que a limitem, há que ter o cuidado de evitar exercícios demasiado mecânicos de comparação entre países. Ainda assim, há aspectos que se podem aprender das experiências desses outros países com melhor desempenho económico.

No funcionamento do mercado de trabalho, há que ganhar um melhor conhecimento da importância de esquemas de trabalho flexível e de bancos de horas. Essencialmente, esses sistemas permitem que o ajustamento às flutuações da economia possam ser partilhadas entre a empresa e os trabalhadores. Para isolar completamente os trabalhadores dessas flutuações, as necessidades financeiras e de acumulação de capital para suportar os tempos “maus” são mais elevadas. Mas se os trabalhadores partilham das flutuações da procura então estão a dar de algum modo também um seguro à empresa, que deverá pagar através de salários melhores.

Uma outra dimensão desse ajustamento às flutuações é saber se é preferível que seja realizado através do número de horas trabalhadas e espalhado por todos os trabalhadores ou seja realizado através da variação do número de trabalhadores. Para variações sazonais, ou que se saiba serem temporárias com elevada probabilidade, a alteração do número de horas é mais interessante por manter mais facilmente o capital de conhecimento da empresa (um argumento de eficiência de funcionamento da economia, diferente por isso do argumento de justiça de repartir os custos por todos).

A secção 1.4 é dedicada aos recursos humanos – educação e capital humano.  Uma primeira ideia transmitida é a importância de fazer funcionar melhor o ensino profissional, procurando criar uma maior ligação entre as empresas e os trabalhadores em treino.

A referência ao educação de adultos foca-se no que chamam “key information-processing skills”, ou seja não interessa tanto a experiência de vida, e dá-se uma definição exacta ao que se deve ter em conta. Não é a experiência profissional que conta e sim a capacidade de desempenhar determinadas tarefas e ter capacidades numéricas e literacia.

Falam também nas “cicatrizes da crise no capital humano”, essencialmente o risco da situação actual afastar de forma definitiva do mercado de trabalho um número elevado de trabalhadores, por depreciação, perda, do seu capital humano.

A questão central é o que pode ser feito, quer oficialmente quer pelos próprios, para evitar depreciar esse capital humano. Por exemplo, fará sentido desenvolver iniciativas voluntárias que tenham como objectivo criar competências e ser útil ao mesmo tempo em qualquer aspecto da vida actual em sociedade? Mas é duvidoso que os desempregados jovens vejam valor em trabalhar só para construírem competências ou melhorarem as que já possuem (embora não se fique muito longe dos estágios remunerados que algumas profissões apresentam e que se traduzem numa exploração do trabalho dos jovens).

As chamadas politicas activas do mercado de trabalho (aconselhamento, apoio na colocação e procura de emprego) são obviamente referidas. Aqui devia-se ter um acompanhamento permanente, uma vez que é muito fácil tomarem-se medidas apenas para a imprensa ver, e sem depois terem correspondência prática em termos de resultados.

A secção 1.3 é dedicada à inovação, retomando temas comuns desta área: a colaboração entre a universidade e as empresas, e a criação de um ambiente favorável à inovação empresarial.

No primeiro caso, continua-se a pensar na forma de repetir em Portugal o que se considera ter sido um sucesso noutros países. Ora, se há vários anos que se fala sempre desses mecanismos e acabam por não ser adoptados ou não surtir efeitos, talvez seja altura de procurar pensar de forma diferente essa colaboração entre os dois lados.

Não tenho uma resposta mágica para a pergunta de como aumentar de forma produtiva essas ligações entre empresas e universidades, mas pelo menos pode-se pensar em possibilidades como a) contratar gabinetes de transferência de tecnologia de outras universidades noutros países para fazer a ligação entre a investigação universitária em Portugal e as empresas de outros países; b) organizar a cooperação das empresas portugueses com investigadores de outros países; c) “pagar” alguma da inovação feita nas universidades portuguesas com participações dos investigadores em empresas nacionais que as desenvolvam.

Já na criação de ambiente favorável, pensar em termos de créditos fiscais não sobre o investimento realizado em investigação e desenvolvimento (apenas leva a que se procure classificar tudo o que se faz como investigação e desenvolvimento para obter esse crédito), e sim dar créditos fiscais baseados no sucesso futuro. Por exemplo, reduzir impostos sobre lucros de produtos patenteados e exportados faz com que o benefício só possa ser recolhido se houver patente e exportação, enquanto o crédito fiscal sobre o investimento dá um benefício quer se tenha resultados quer não.

A OCDE não foge aqui à apresentação de uma proposta concreta, a pensar em termos de eco-inovação, o que deverá pelo menos ser pensado e estudado. Claro que fica sempre a interrogação se a inovação pode ser tão dirigida a uma área e se não se estará a perder oportunidades noutras áreas, interrogação que não tem uma resposta clara. A maior parte das grandes inovações não surgiram da iniciativa governamental, o que sugere uma presença pública de apoio transversal.

Situando-se ainda no campo dos transportes, há a referência ao desenvolvimento dos transportes ferroviários, nomeadamente de mercadorias, com um projecto governamental que espera, segundo é dito no relatório da OCDE, diminuir os custos de exportação em 40% e aumentar a capacidade em 80%. A primeira questão é naturalmente quanto é que no passado se tem acertado nos resultados?

Para que os transportes ferroviários possam ter maior contribuição para uma boa infraestrutura de transporte, provavelmente não basta fazer investimentos físicos, e a OCDE recomenda aqui a necessidade de fazer uma separação mais completa entre as infraestruturas físicas de transporte e as empresas que utilizam essas infraestruturas.

Como outros países, como a Inglaterra, já adoptaram medidas desta natureza há muitos anos, convém ir aprender com as respectivas experiências quais os ganhos e problemas que se encontraram. Aprender com os erros dos outros pode evitar alguns desses erros cá. Perceber onde há os maiores ganhos poderá permitir estabelecer prioridades.

O capítulo 1.2 do relatório da OCDE apresenta de forma detalhada uma ideia que noutros contextos, e por outras pessoas, já tinha sido apresentada para Portugal – melhorar as infraestruturas de transporte para que Portugal possa ser uma porta de entrada para produtos no Sul da Europa.

Tal significa aproveitar a rede de auto-estradas e desenvolver sobretudo o transporte ferroviário, o que terá de ser feito em conjunto com as autoridades espanholas. No caso das auto-estradas, a ideia é não construir mais e sim aproveitar o que há integrando com portos e caminhos de ferro.

Sobre as auto-estradas, refere o relatório da OCDE a importância de aumentar a eficiência da sua utilização através de definição de portagens adequadas.

Este é um aspecto, a meu ver, que tem sido pouco e mal discutido: Qual o papel das portagens?

O custo de ter mais ou menos um carro ou camião ou TIR a passar numa auto-estrada é basicamente o custo de manutenção que essa passagem implica. O custo de construção da infraestrutura está incorrido. Não será passarem mais ou menos carros que o pagam. Portagens muito elevadas significam apenas que se desvia tráfego para outro lado que seria vantajoso que fosse realizado pela auto-estrada.

Nalguns casos, nomeadamente à entrada das grandes cidades, existem situações de congestionamento nos acessos rodoviários, o que sugeriria uma portagem definida para refrear a utilização da mesma e evitar esse congestionamento.

Claro que entretanto as estradas foram construídas e têm que ser pagas, mas deve-se pensar na forma mais eficiente de fazer esse pagamento, e não apenas na forma mais fácil de simplesmente ir aumentando portagens até que seja impossível pagar a auto-estrada por ninguém lá passar e ao mesmo tempo impor-se o custo de alternativas mais demoradas em tempo.

A experiência dos últimos dois anos, com o aumento das portagens verificado, será um bom ponto de partida para estudar e pensar qual o sistema mais eficiente. Uma ideia, que já surgiu, como a de diferenciar portagens de acordo com a hora do dia é algo a explorar. Mas também as diferenças entre tipos de veículos. Apesar do relatório falar em que existe ainda margem para aumentar algumas portagens, tal poderá ser contraditório com a ideia de utilização eficiente de infraestruturas rodoviárias na ausência de problemas de congestão evidentes.

Outro aspecto eventualmente interessante é saber se Portugal por ter uma densidade de auto-estradas tão acima dos restantes países desenvolveu alguma capacidade própria de gestão ou manutenção que permita vender como serviço esse conhecimento adquirido. A venda de serviços como a Via Verde é o exemplo mais óbvio, mas talvez existam outros – por exemplo, gestão de infraestruturas de comunicações presentes nas auto-estradas será outro exemplo?

Por fim, deverá ainda pensar-se numa maior utilização do factor preço na gestão do trânsito urbano de forma eficiente, seja através de portagens nos acessos seja, quando não existam portagens, pelo preço do estacionamento.

O relatório da OCDE dá, no seu primeiro capítulo, atenção especial às restrições da legislação ambiental, que é destacada como área para simplificação.

Simplificação não significa tornar a legislação menos exigente. Deve-se, neste como noutro campos, antecipar o que será a exigência dos nossos parceiros europeus e comerciais, e chegar lá primeiro. Aliás, seria interessante desenvolver as tecnologias que permitem cumprir legislações ambientais mais exigentes em vários domínios e depois batermo-nos por vender essas tecnologias e fazer delas vantagem, em lugar de andar a pedir adiamentos para ajustamento, que normalmente acabam em ter de comprar as tecnologias que outros desenvolveram.

Nesta mesma secção, volta a referir o habitual problema da morosidade da justiça portuguesa, e em que mais uma vez não é de todo claro que se temos um problema operacional (má capacidade de decisão em tempo útil) ou um problema da qualidade das leis. A existência de revisões de códigos que se sucedem, mas em que pouco parece se alterar nesse campo, deverá fazer pensar no que estará a ser elemento mais estrangulador do sistema.

Uma das secções ainda do primeiro capítulo do relatório da OCDE é referente à qualidade do enquadramento institucional. Começa por reconhecer as transformações já introduzidas durante o programa de assistência financeira.

Ainda assim, reconhecendo a importância dada à qualidade das instituições, devemos reflectir sobre a capacidade de as criar, de aceitar as regras criadas, e da forma de garantir a “qualidade” adequada a cada uma nas pessoas colocadas à frente das instituições. O mero decalque das instituições que funcionaram noutros países poderá não dar o mesmo resultado por pequenos detalhes.

São referidas as alterações no licenciamento aprovadas em 2012, em que teria sido especificado um calendário detalhado para revisão de regimes legais. Será que está tudo a acontecer no tempo previsto? Esta é oportunidade para reportar publicamente a capacidade das instituições nacionais não só de existirem, mas também de funcionarem dentro dos prazos devidos.