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Projeto de Decreto-Lei que aprova o estatuto do Serviço Nacional de Saúde – resposta à Consulta Pública

2 comentários

Encontra-se em consulta pública até dia 16 de Novembro de 2021 o projeto de novo estatuto do Serviço Nacional de Saúde, podendo as contribuições ser dadas aqui, no ConsultaLex.

Em resposta a esta consulta pública, um grupo de investigadores do Nova SBE Health Economics and Management Knowledge Center enviou uma análise da proposta, que copio aqui, para ajudar na discussão deste estatuto e contribuir para que seja feito o estatuto que reflita as melhores opções técnicas para SNS e as preferências da sociedade portuguesa, no que implicar de opções políticas (claro que se pode escolher soluções que não o são, ou estabelecer regras que criam mais problemas do que soluções, mas uma discussão ampla pode minimizar essas situações).

Resposta à consulta pública do Projeto de Decreto-Lei que aprova o estatuto do Serviço Nacional de Saúde – resposta à Consulta Pública

No preâmbulo é referido que o “novo Estatuto do SNS começa por precisar a definição de SNS, o catálogo dos seus estabelecimentos e serviços”. A atual proposta não concretiza de forma adequada essa definição. O estatuto do Serviço Nacional de Saúde (SNS) deve definir a sua dimensão de financiamento e a sua dimensão de prestação direta de cuidados e de serviços de saúde de forma clara. A dimensão de prestação direta envolve a infraestrutura que é operada pelo SNS. A dimensão de financiamento adiciona à prestação direta o conjunto de contratos com entidades terceiras para assegurar as coberturas que o SNS considera adequadas.

Identificam-se várias inovações: (i) a direção executiva do SNS; (ii) um vogal não executivo eleito pelas comissões de trabalhadores para a gestão de um conjunto de instituições hospitalares do SNS; (iii) a constituição de sistemas locais de saúde; (iv) a definição do regime de dedicação plena; (v) a recuperação da autonomia para contratação de trabalhadores por parte das entidades do SNS. 

O preâmbulo introduz como uma das novidades a criação de uma “direção executiva do SNS” (DE-SNS) para a “coordenação da resposta assistencial das unidades de saúde do SNS”. Procura-se esclarecer que esta direção executiva do SNS se distingue da Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS) por esta última se centrar “no planeamento em saúde nas áreas da sua intervenção, na gestão de recursos e na contratação da prestação de cuidados, numa ótica de sistema de saúde”. Apesar desta nota inicial, não é clara a forma de articulação entre a DE-SNS e as restantes estruturas públicas da área da saúde na esfera do SNS, incluindo administrações regionais de saúde, Direção-Geral da Saúde, Instituto Nacional de Saúde, Infarmed e outros. Corre-se o sério risco de aumentar a fragmentação da decisão relativa aos recursos usados pelo SNS, com consequências ao nível da capacidade de decisão e respetiva responsabilização. A criação da direção executiva do SNS como mais um órgão do SNS que não agrega mas simplesmente adiciona funções ficará aquém das possibilidades, interessantes, de ter uma verdadeira gestão profissional não fragmentada do SNS. Não se compreende como poderá ser assegurada pela direção executiva do SNS a “coordenação da resposta assistencial das unidades de saúde do SNS” se a gestão de recursos e a contratação da prestação de cuidados de saúde permanece como competência da ACSS.

Num contexto de melhoria da resiliência do SNS, e em que uma componente relevante, porventura a mais relevante, dessa noção é um modelo de decisão e governação que garante a mobilização de recursos face a choques adversos não antecipados de grande magnitude, não deixa de ser preocupante a fragmentação das decisões por mais entidades.

A criação da direção executiva do SNS é uma oportunidade para assegurar a independência política da gestão do SNS, através do processo da sua nomeação e da dimensão dos mandatos, para não coincidirem com ciclos políticos e garantirem a continuidade de gestão (não haver substituição integral em cada nova nomeação). 

Deixa-se a sugestão de, no âmbito da discussão pública, o Ministério da Saúde explicitar num organigrama como as diferentes entidades se devem relacionar e quais os poderes e competências de cada uma.

Como segunda “inovação” destacada na proposta de estatuto do SNS encontra-se a participação de um vogal não executivo representante dos trabalhadores, eleito pelas comissões de trabalhadores, para a gestão de hospitais, centros hospitalares, Institutos Portugueses de Oncologia (IPOs) e Unidades Locais de Saúde (ULS). Não é explicada a motivação desta decisão. Não é claro o que se pretende alcançar. Não há clareza quanto ao melhor órgão de gestão onde esta participação deve ser assegurada. Não é claro porque apenas nestas entidades e não em todas as entidades e estabelecimentos do SNS é relevante esta participação.

Como terceira “inovação”, prevê-se a constituição de sistemas locais de saúde, embora não haja uma demonstração inequívoca da sua vantagem, nem de como diferem das atuais estruturas, em termos de financiamento, de responsabilidades na prestação de cuidados de saúde, e de decisão. 

Como quarta “inovação”, a definição do “regime de dedicação plena”, que se afigura como um dos elementos de maior transformação do SNS, discutida infra. 

Como quinto elemento, a recuperação da “autonomia para a contratação de trabalhadores, independentemente da modalidade de contrato”, embora não seja estabelecido que mecanismos de responsabilização de gestão se encontram associados.

Na componente financeira, reafirma-se, como esperado, o Orçamento do Estado como a principal fonte de verbas do SNS, referindo-se uma “dotação que garante que lhe são afetos os recursos necessários a um funcionamento eficiente e sustentável” (termos que carecem de uma definição precisa).

Os comentários e observações seguintes encontram-se organizados por artigos e não pela respetiva importância.

Artigo 2º – 1. Este ponto é incompleto e até contraditório com o que o estatuto prevê noutros artigos. Dizer-se que o SNS é (apenas) o conjunto organizado e articulado de estabelecimentos e serviços públicos dirigido pelo Ministério da Saúde é redutor. O SNS inclui a responsabilidade de cobertura de cuidados de saúde e de serviços de saúde que são garantidos a quem reside em Portugal, seja por prestação direta seja por prestação de outras entidades que não sejam públicas através de contrato realizado para o efeito. Aliás, logo de seguida no ponto 2 deste mesmo artigo refere-se que por contrato, é possível que estabelecimentos privados (com ou sem fins lucrativos) possam integrar o SNS. Esta articulação, através da contratação de prestação de cuidados de saúde com entidades externas ao SNS, é novamente descrita no artigo 28. Ou seja, o verdadeiro elemento de definição do SNS é a cobertura de cuidados de saúde e de serviços de saúde, e não a forma exata pela qual essa cobertura é assegurada (por operação direta ou por contrato). Identificar o SNS apenas com as infraestruturas de prestação é redutor. É importante clarificar a função primordial do SNS como financiador (cobertura de cuidados de saúde), e o papel da prestação de cuidados de saúde na garantia dessa função primordial. O SNS-prestação é um instrumento do SNS-financiador. Esta distinção está em grande medida ausente da presente proposta de estatutos. Contudo, basta pensar que se uma determinada atividade ou prestação de cuidados de saúde não é coberta pelo SNS então não se defende a sua existência no conjunto de cuidados de saúde que têm prestação pelo SNS (que poderia ser vendida a companhias seguradoras que oferecessem eventualmente essa cobertura, ou diretamente aos cidadãos, que pagariam do seu bolso).  Neste artigo, ao longo de toda a proposta, e à semelhança do que sucede na Lei de Bases da Saúde, faz-se a divisão entre sector público, sector privado e sector social, apesar de em rigor o sector social não deixar de ser privado. Seria mais adequado a utilização da denominação de sector privado sem fins lucrativos para o dito sector social. 

O ponto 3 do artigo 2º não é propriamente parte de uma definição. 

No artigo 3º são enumerados estabelecimentos e serviços que fazem parte do SNS (infraestrutura), não deixando ser curiosa a opção de a SPMS ser estabelecimento do SNS apenas “na vertente de telessaúde”. Significa que a função de compras centralizadas exercida pela SPMS para os estabelecimentos do SNS não é parte do SNS? (só para referir uma das funções mais conhecidas da SPMS). Por outro lado, entidades que tenham um contrato com o SNS para a prestação de cuidados de saúde passam a ser estabelecimentos do SNS na sua totalidade (e não apenas na dimensão que seja contratada). É de difícil compreensão esta definição de estabelecimentos e serviços do SNS e, pelo menos, exige clarificação. É de notar que as relações estabelecidas por contrato são diferentes das relações estabelecidas por hierarquia, pelo que misturar ambas as relações dentro do conceito de “estabelecimentos do SNS” é, no mínimo, confuso e suscetível de criar problemas de gestão e de financiamento.

Artigo 4º – é preferível referir explicitamente os beneficiários do SNS por cópia do que está na Lei de Bases da Saúde, em vez de remeter para a sua consulta. Deixa-se como sugestão para tornar o Estatuto do SNS mais amigo do leitor.

Artigo 6º – o seu ponto 2 é mais um exemplo de imprecisão. Deveria ser indicado que unidades geográficas fazem parte de cada região de saúde. 

Numa perspetiva mais global, deverá encarar-se a possibilidade de extinção das ARS, com as respetivas funções a serem absorvidas por outras entidades (com algumas dessas funções a passarem para nível mais local, outras a serem assumidas pela nova direção executiva do SNS). 

Artigo 7º – Não deixa de ser dececionante que não se tenha procurado uma formulação que permita dar primazia à prevenção e a promoção da saúde. É completamente adequado, a nosso ver, uma organização do SNS em que o primeiro nível de contacto dos cidadãos esteja nos cuidados de saúde primários. Mas seria ainda assim útil dar uma centralidade mais explícita aos aspetos de promoção da saúde e de prevenção, tanto mais que se argumenta recorrentemente que são negligenciados em termos de atenção, investimento e despesa. Ao não serem destacadas neste artigo 7º de forma clara, essas atividades do SNS ficam subalternizadas à ideia de prestação de cuidados para resolver problemas. É certo que a formulação para cuidados de saúde primários adotada permite uma interpretação suficientemente genérica para incluir as atividades de promoção da saúde e prevenção. Mas, a nosso ver, essa não é a primeira nem a principal interpretação que surgirá. Por esse motivo, sugere-se uma reformulação que coloque numa nova alínea a) os serviços de promoção da saúde e prevenção da doença, a serem cobertos pelo SNS.

Artigo 8º – versa sobre “proximidade, integração de cuidados e articulação inter-regional”. A sensação que se retira é o adotar-se as “discussões do momento”, com o seu jargão próprio. Fica desde logo a dúvida do que sucederá quando a “moda do momento” for outra, e tornar estes termos datados. Exige, para uma cabal compreensão dos objetivos pretendidos, um glossário que explicite o significado de cada termo. Por exemplo, “resposta de proximidade” significa o quê? Devido aos condicionalismos de equidade, eficiência e de qualidade mencionados no mesmo ponto, a melhor forma de atender às necessidades pode ser por uma prestação de cuidados que não é geograficamente a mais próxima. “Proximidade” significa também decisão partilhada com o cidadão, como sucede com a iniciativa de “Livre Acesso e Circulação”, em vigor desde 2016? 

A proposta ignora o papel das tecnologias de saúde em promover um cuidado de saúde de proximidade que não seja proximidade física ou geográfica. Essa ausência é tanto mais surpreendente quanto um dos desafios lançados a nível europeu é precisamente o do uso das tecnologias digitais na saúde.

De forma similar, o que significa “integração de níveis de cuidados”? A moda internacional de falar em “integrated care” surge em sistemas de saúde mais fragmentados que o SNS, pelo que não é claro a implicação do uso deste termo. Num extremo de interpretação, pode dizer-se que tudo deveria pertencer à mesma entidade (integração vertical), desde a promoção de saúde e prevenção, aos cuidados de saúde primários, aos cuidados hospitalares, aos cuidados continuados, aos cuidados paliativos. Não se crê que seja essa a interpretação pretendida. O melhor entendimento será o de garantia de continuidade no percurso de saúde do doente dentro do SNS (talvez mesmo dentro do sistema de saúde, englobando a parte do percurso de saúde do doente que não passe pelo SNS), o que é uma definição menos rígida de “integração de cuidados”. Mas sem a existência de uma definição exata do termo não fica claro o pretendido. Note-se ainda que a “integração de cuidados” pode, frequentemente, ser realizada por integração funcional de unidades de saúde numa mesma organização ou por definição de preços e transferências adequadas mantendo-se as diferentes entidades separadas e independentes (embora contribuindo para uma continuidade do percurso de saúde do doente). Aliás, a alínea c) do ponto 1 parece apontar precisamente no sentido de não ocorrer “integração vertical” entre entidades. Também não é totalmente claro em que a alínea b) e a alínea c) do ponto 1 deste Artigo 8º diferem entre si.

Artigo 9º – define a direção executiva do SNS. Este artigo deixa algumas imprecisões a necessitar de clarificação. Ao estabelecer que esta DE-SNS exerce uma “liderança inter-regional dos diferentes estabelecimentos e serviços” significa que tem prioridade sobre as ARS nas suas decisões? Ao ter que elaborar um Plano Estratégico para o SNS, como se assegura a coerência desse plano com o planeamento em saúde realizado pela ACSS? Se houver conflito entre este Plano Estratégico para o SNS e o planeamento da ACSS qual prevalece (relembre-se que a ACSS não faz parte do SNS, mas toma decisões que afetam o SNS; o mesmo pode ser dito da DGS. Tem também que emitir “normas e orientações no âmbito da integração de cuidados, serviços e redes do SNS”, pelo que onde fica a autonomia de decisão para as “respostas de proximidade” (ou estas terão que ser todas “normalizadas” em circulares normativas?).

A DE-SNS tem igualmente que monitorizar o desempenho e resposta do SNS, embora a ACSS apresente regularmente, por imposição legal, um “Relatório de Acesso a Cuidados de Saúde nos estabelecimentos do SNS”, e a Entidade Reguladora da Saúde procede igualmente à monitorização da qualidade, além do papel que a Inspeção-Geral das Atividades em Saúde tem. Desta atribuição à DE-SNS resulta ou duplicação / triplicação de monitorizações ou fragmentação nessa monitorização. Em qualquer dos casos, não é evidente como contribui para um melhor funcionamento do SNS. 

A DE-SNS assegura a representação do SNS, libertando aqui alguma pressão formal sobre quem for titular da pasta do Ministério da Saúde (embora não totalmente, como se verá de outros artigos desta proposta de estatuto). 

Infelizmente, a DE-SNS não tem que apresentar um Orçamento do Serviço Nacional de Saúde (uma descrição detalhada de quais as opções de utilização de fundos pelo SNS) nem tem realmente capacidade de gestão sobre as unidades do SNS, o que mais uma vez leva a questionar a definição de direção executiva.

Permanece a dúvida relativa à separação entre a dimensão de financiamento do SNS (que inclui o financiamento das estruturas diretamente geridas pelo SNS, bem como o financiamento a entidades externas ao SNS, com protocolos de prestação de cuidados de saúde), da dimensão de gestão executiva das entidades do SNS. A proposta atual reserva a dimensão de financiamento como competência da ACSS, ainda que a dimensão de gestão executiva seja partilhada entre a ACSS e a DE-SNS. A separação das duas entidades, na dimensão de gestão operacional, não é clara.

Artigo 11º – gestão das unidades de saúde – determina que “o seu desempenho é orientado pelo cumprimento das orientações da política nacional de saúde e pelo serviço público à população”. Sugere que a avaliação de desempenho da gestão será apenas com base nestes elementos, sem qualquer referência à eficácia, à eficiência e à equidade resultantes. Surge, por isso, em contradição com outras disposições que falam em eficiência e equidade na utilização dos recursos disponibilizados ao SNS. Parte-se do pressuposto que a “política nacional de saúde” é definida pelo Governo.

Artigo 13º – Sistemas locais de saúde – surgem como mecanismos de coordenação de base geográfica, embora não seja claro se é em termos de financiamento (atribuído ao sistema local de saúde, que depois afeta às unidades de que é composto), se é em termos de prestação, ou ambas. Do que se conhece, admite-se que a interpretação pretendida seja coordenação de prestação de cuidados de saúde, mantendo cada unidade o seu atual modo de financiamento. Tal deverá, no entanto, ser clarificado.

 Ao mesmo tempo, os sistemas locais de saúde não possuem personalidade jurídica e são criados por proposta das ARS (não sendo claro se essa base geográfica pode envolver zonas de duas ARS). Embora não tenham personalidade jurídica vão ter regulamento interno, plano estratégico e plano de ação anual, com um conselho coordenador. Na ausência de personalidade jurídica, que autoridade têm as decisões para as entidades participantes? E como são pagas as atividades desenvolvidas? Substituem algumas das decisões que atualmente cabem às ARS (ou a outras entidades)? É suposto os planos estratégicos dos sistemas locais de saúde serem articulados com o Plano Estratégico para o SNS elaborado pela DE-SNS e com o planeamento realizado pela ACSS (pelo menos, é provável que haja planos estratégicos em camadas sucessivas – uma “cebola” de planos estratégicos).

Artigo 12 º -Saúde Pública – O âmbito das funções descritas para a saúde pública é limitativo e pode ser expandido incorporando as dimensões de controlo das doenças e preparação e resposta a emergências de saúde pública, e deve integrar a saúde ambiental e animal. Além disso, deve ser clarificado que a saúde pública tem um âmbito que é mais abrangente que o SNS. Na Secção III artigo 37 º refere que as Unidades de Saúde Pública são unidades funcionais de agrupamentos de Centros de Saúde. Este enunciado limita o âmbito de futuras reformas da organização dos serviços de saúde pública, nomeadamente a criação de uma estrutura de saúde pública vertical fora do SNS. 

Artigo 14º – Recursos humanos do Serviço Nacional de Saúde –  no seu ponto 3, determina que “a política de recursos humanos do SNS, baseada num plano plurianual de recursos humanos, é definida pelo membro do Governo responsável pela área da saúde”, o que deixa alguma ambiguidade quanto ao que cada entidade do SNS pode fazer em termos da sua gestão. Nesta formulação geral, tanto pode haver liberdade de gestão ao nível das unidades de saúde como não haver. E se há um plano plurianual de recursos humanos, será adequado que se diga quem apresenta e quando esse plano, bem como o que sucede quando não é atualizado.

A gestão dos recursos humanos e das necessidades de recursos humanos do SNS, em termos agregados, faria sentido como competência da DE-SNS. 

Artigo 15º – no seu ponto 2, sugere-se introduzir uma disposição relativa às unidades do SNS terem uma responsabilidade para com o bem-estar mental dos profissionais que nelas trabalham, no que é uma das lições importantes que se retirou do choque da COVID-19, para construção da resiliência do sistema de saúde.

Artigo 16º – Regime de dedicação plena. Este é um regime que acresce ao regime normal, ao regime de dedicação exclusiva e ao regime de trabalho em tempo parcial. Não é claro em que consiste e em que difere dos outros regimes. Os primeiros elementos de definição constantes neste artigo são pela negativa – incompatível com liderança de serviços no sector privado (com ou sem fins lucrativos). Mas podem assegurar a liderança de consultórios privados (não se percebendo qual a dimensão máxima da prática de medicina em consultório privado, será apenas o consultório individual?).

O regime de dedicação exclusiva, pelo ponto 3 do Artigo 16º, irá incluir uma carta de compromisso assistencial (mas sem a força de contrato), com identificação de “objetivos e metas a alcançar”. Coloca-se aqui uma questão – como é que um profissional de saúde, isoladamente, se pode comprometer com objetivos assistenciais e de acessibilidade que podem não depender apenas das suas decisões e esforços? É explicitado que esses objetivos e metas “devem traduzir-se em ganhos de acessibilidade, qualidade e eficiência”. Para que se possa realmente cumprir estes requisitos é necessário que os sistemas de informação de gestão consigam mensurar estes vários elementos ao nível do profissional de saúde, qual foi o contributo de cada um. Ora, não só existem dúvidas sobre se os sistemas de informação recolhem e permitem analisar essa informação, como no caso de trabalho em equipa, qual será a definição de contribuição individual que existirá. Significa que na ausência de capacidade de verificação dos elementos constantes da carta de compromisso, se estará na presença de aplicação de verbas no regime de dedicação exclusiva sem qualquer garantia de que haja uma mudança real no funcionamento do SNS. Poderá mesmo ocorrer uma maior despesa para maior burocracia, e no final menor eficiência e menor capacidade de resolução dos problemas de saúde da população.

O ponto 8 deste Artigo remete para decreto-lei futuro o quanto será o aumento do horário de trabalho e o acréscimo remuneratório. Deixa a possibilidade de quem está em dedicação plena poder ter funções remuneradas no sector privado (com ou sem fins lucrativos), mesmo tendo funções de liderança no SNS, desde que não tenham liderança no sector privado (com ou sem fins lucrativos) e respeitem um número de horas realizado fora do SNS (deixando a dúvida de como se processará a verificação dessas situações.) Em concreto, mesmo não tendo a liderança formal noutra instituição poderá tê-la de facto. Aparenta ser uma forma de estabelecer “horas extraordinárias” certas e com remuneração pré-definida. Não há qualquer referência a que o pagamento recebido dependa do desempenho tido, não havendo por isso qualquer diferenciação de pagamento de acordo com o mérito. Sugere-se adicionar essa possibilidade (pagamentos condicionais ao desempenho). Não será necessário que todos os profissionais em dedicação plena tenham que ter essa condição, mas afigura-se como potencialmente interessante para a melhoria do funcionamento das unidades do SNS a existência de “menus de contratos” pelos quais os profissionais que aderem à dedicação plena possam optar. Por isso, afigura-se como importante a existência de uma distinção clara entre os modelos de regime normal, regime de dedicação exclusiva e de regime de dedicação plena, que deverão ser pensados em conjunto (e não cada um por si, em resposta a situações conjunturais).

Artigo 17º – regime excecional de contratação – Deverá ser explicitado o conjunto de mecanismos que serão definidos para garantir a execução do regime excecional de contratação. Em particular, face ao disposto nos pontos seguintes, a estratégia de autonomia dos hospitais face ao orçamento aprovado é relevante para garantir a execução deste regime.

Artigo 20º – fixação de médicos em zonas geográficas carenciadas – Deverá ser evidenciada uma visão de mais longo prazo, que permite a cada profissional de saúde ter oportunidades de desenvolvimento profissional equilibradas. Por exemplo, seria útil considerar a possibilidade de ligação regular destes profissionais a centros mais diferenciados de modo a permitir a discussão de casos e diversificação de atividade. 

Artigo 21º – financiamento do SNS – a monitorização dos fluxos de financiamento do SNS carece de um maior detalhe sobre o processo orçamental. Sugere-se, na sequência da apresentação do Orçamento de Estado, a apresentação um Orçamento Integrado do SNS, a ser desenvolvido pela DE-SNS. Este orçamento deveria ser seguido por relatórios de execução orçamental, com particular destaque para a execução de despesa plurianual (como a despesa de capital). 

Artigo 24º – sistemas de informação – seria interessante rever e esclarecer o âmbito de aplicação dos sistemas de informação no SNS, que estará relacionado com a própria definição de SNS. Em particular, é relevante perceber se os sistemas de informação do SNS são passíveis de ser integrados com entidades financiadas pelo SNS (para prestação de cuidados de saúde).

Artigo 26º – participação das autarquias locais – além da participação na definição de infraestruturas e sua manutenção, é referido que terão a seu cargo a “gestão dos trabalhadores inseridos na carreira de assistente operacional das unidades funcionais dos ACES”, o que potencia confusão na gestão dos profissionais de saúde de forma global nos ACES. A propósito das autarquias fala-se de “promoção de estilos de vida saudáveis” e de “envelhecimento ativo”, mas sem que tal seja referido noutros pontos do estatuto do SNS, pelo que se fica sem conhecer como se processa a articulação com o SNS. 

Artigo 27º – avaliação do SNS – é determinado que terá de ocorrer avaliação “sistemática e periódica”, incluindo a “realização de inquéritos de satisfação” (a beneficiários e profissionais de saúde), mas nada é dito sobre o que sucede se não existirem. A DE-SNS tratará desses inquéritos de satisfação, como parte da obrigação de “monitorizar o desempenho e resposta do SNS”. Não é claro como é que isto substitui ou complementa as atuais medidas de satisfação dos utentes e dos profissionais de saúde. 

No artigo 28º, referente às relações com outras entidades, é mencionada a “avaliação da (…) necessidade” de realizar contratos com entidades externas ao SNS, mas não é referido o que constitui “necessidade” e quem faz essa avaliação. Em concreto, se for possível realizar a prestação de um serviço com recurso a contrato externo com menor despesa para o SNS e igual (ou melhor) resultado, tal constitui “necessidade” ou não? A não ser considerada essa possibilidade, então a definição do orçamento do SNS (a ser recebido por transferência do Orçamento do Estado) não respeitará a condição de eficiência que é enunciada no Artigo 20º, na medida em que se estará a gastar mais do que o estritamente necessário para alcançar os objetivos assistenciais pretendidos.

Artigo 29º – cooperação entre SNS e a segurança social – sendo clara a necessidade de uma maior articulação entre as duas entidades, em particular na sequência da pandemia da COVID-19, e tendo em consideração a dupla tutela, seria relevante detalhar os mecanismos previstos para garantir a maior articulação prevista. De novo, a clarificação das tarefas de financiamento e prestação é da maior importância. 

Artigo 30º – cooperação entre o SNS e as instituições de ensino superior e unidades de investigação – este artigo é bastante minimalista e não informativo. Não há objetivos definidos para esta cooperação, nem há qualquer explicitação do que são “condições adequadas ao desenvolvimento de atividades de ensino e de investigação clínica”. É possível pensar em várias formas de melhorar esta cooperação, mas provavelmente não pertencem ao estatuto do SNS. Entre estar ou não estar este artigo, pouca diferença há.

Artigo 33º – sobre a missão e atribuições dos ACES, há ambiguidade entre a estrita área geográfica e a liberdade de um cidadão em escolher uma unidade funcional que não seja a geograficamente mais próxima da sua residência. O ponto 1 deveria ser ajustado a essa possibilidade de escolha para total coerência do estatuto. Os ACES garantem “a prestação de cuidados de saúde primários à população de determinada área geográfica” desde que estejam associados com uma das suas unidades funcionais. Se um cidadão optar por outro ACES, de outra área geográfica, há uma variação a esta descrição. No ponto 2 do Artigo 35º é dito que “para fins de cuidados personalizados, são utentes de um centro de saúde todos os cidadãos que nele queiram inscrever-se, com prioridade para os residentes na respetiva área geográfica, quando se verifique carência de recursos”. Ou seja, há a possibilidade de um utente de um centro de saúde ser de outra área geográfica que não a de atração natural de um centro de saúde, que faz parte de um ACES. 

Artigo 36º – o conceito de máxima acessibilidade possível não está definido de forma precisa, uma vez que a definição das condições de acesso deverá ter em conta as limitações de recursos existentes. Essa “máxima acessibilidade possível” é imediatamente limitada no ponto 2 deste Artigo quando se estabelece o horário de funcionamento dos centros de saúde (inferior a 24 horas por dia, 7 dias pode semana). 

Artigo 40º – regime de exercício de funções (nos cuidados de saúde primários), que ignora o regime de dedicação plena.

No funcionamento das várias entidades do SNS são previstos relatórios, planos de atividades, contratos-programa, para os quais se duvida que exista atualmente a capacidade da sua elaboração em tempo útil. Todos estes documentos deverão ter a sua elaboração prevista de forma a serem verdadeiramente instrumentos de gestão das unidades de saúde. Será de grande utilidade que a DE-SNS possa ter uma intervenção na criação de condições (incluindo formação das equipas de gestão das diferentes unidades) para que estes instrumentos existam como algo de útil e não como um peso de burocracia adicional.

Artigo 63º – Poderes de superintendência – são enumeradas as competências do membro do Governo responsável pela área da saúde, mas não é claro a quem se destinam. Por exemplo, a primeira competência enunciada é “definir normas e critérios de atuação hospitalar”, não se percebendo se são dirigidas à DE-SNS que depois transmite aos hospitais, ou se “saltam por cima” da DE-SNS e atuam diretamente sobre os hospitais. É também reflexo da tentação de considerar os hospitais o centro do SNS, mesmo que a retórica oficial não o faça.

Tem também a competência de “Divulgar os resultados da avaliação dos estabelecimentos de saúde, mediante indicadores que evidenciem, designadamente, o seu desempenho assistencial e a respetiva eficiência”. Mas a DE-SNS também tem funções de monitorização que parecem duplicar o que compete ao membro do Governo. Para aumentar a potencial confusão, o ponto 2 estabelece que estes “poderes” podem ser delegados na DE-SNS ou nos conselhos diretivos das ARS, ficando sem se saber bem quem irá fazer o quê por ser atividade sua ou ser por delegação do membro do Governo (que pode escolher delegar ou não, à la carte). 

Na componente financeira, segundo o Artigo 64º a aprovação dos Planos de Atividade e Orçamento dos hospitais, IPOs e ULS do sector empresarial do Estado cabe ao Ministério das Finanças, sem qualquer intervenção aparente da DE-SNS. A “cebola” de burocracia não só tem várias camadas como as diferentes camadas não garantem coerência global. Seria preferível incluir um membro do Ministério das Finanças na DE-SNS, que teria o papel de fazer estas aprovações, eventualmente com direito de veto do membro do Ministério das Finanças. Este exemplo, mais do que constituir a “solução mágica” do funcionamento do SNS, pretende ilustrar a necessidade de encontrar soluções que não sejam elas próprias penalizadoras dos objetivos que se pretendem alcançar.

No Artigo 90º volta a surgir o financiamento, desta vez para os estabelecimentos EPE e SPA. O financiamento destas entidades é feita por via de contratos-programa plurianuais a celebrar com a ACSS, I.P. e a ARS, I.P, territorialmente competente. A direção executiva do SNS, que tem de coordenar (aparentemente) a atividade assistencial, não tem qualquer papel visível na determinação deste contrato programa. Mas se a DE-SNS não intervém na elaboração dos contrato-programa, terá que avaliar algo com o qual possa não concordar, e como se garante que estes contratos programa são coerentes com o Plano Estratégico para o SNS que a DE-SNS deverá estabelecer. Constitui mais um exemplo da fragmentação dos processos de decisão. No mesmo sentido, o ponto 6 estabelece que o acompanhamento do contrato-programa é proposto pela ACSS e aprovado por quem estiver à frente do Ministério da Saúde. As ARS participam na celebração do contrato-programa mas não no acompanhamento. A direção executiva não participa em nada mas tem de fazer o Plano Estratégico para o SNS. E os recursos humanos são planeados diretamente pelo Ministério da Saúde.

Autores: Pedro Pita Barros, Eduardo Costa, Sara Ribeirinho Machado, André Peralta-Santos. Os autores representam apenas a sua opinião pessoal, não refletindo necessariamente a posição das instituições com que se encontram afiliados.

11 de Novembro de 2021

Autor: Pedro Pita Barros, professor na Nova SBE

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa.

2 thoughts on “Projeto de Decreto-Lei que aprova o estatuto do Serviço Nacional de Saúde – resposta à Consulta Pública

  1. Caro Professor, acompanho regularmente os seus artigos. Sem surpresa, dada a habitual competência e honestidade intelectual, subscrevo esta vossa reflexão.
    A minha experiência de mais de 30 anos na área da saúde, com vivências muito diversas, leva-me a expor algumas preocupações: 1. a “virose” de politização de todas as instâncias (e já temos, porventura, demasiadas) condiciona significativamente o funcionamento de todo o sistema; 2. na sequência, a falha recorrente e nada inocente de supervisão (provavelmente o problema mais crítico do funcionamento do país) parece perpetuar-se; a evolução no sentido de uma maior fragmentação é instrumental, no sentido em que assegura que a “accountability” não será uma realidade concreta no horizonte; numa última nota diria que as ARS podem ser um instrumento fundamental de desenvolvimento, desde que reestruturadas em vez de extintas; tive a oportunidade de trabalhar com uma equipa de liderança numa ARS cuja visão, empenho e determinação mudaram substancialmente a saúde na respectiva região, apesar de sujeita aos constrangimentos verticais e de “tempero” político.
    Grato, os melhores cumprimentos.

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    • Obrigado pelo comentário. Estamos de acordo quanto à necessidade de não manter as ARS no formato atual. A “arte” estará no formato que se lhes der. No âmbito da criação de uma direção executiva do SNS, uma possibilidade seria transformarem-se em direções regionais dessa direção executiva. Mas pode haver outros formatos que não esteja a antecipar e que possam ser até melhores. É uma discussão que se deve fazer.
      Quanto às preocupações de accountability com fragmentação, acompanho totalmente a preocupação.

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